2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》重点指出：“省级人民政府要结合本地实际制订消除大班额专项规划，明确工作任务和时间表、路线图，到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。”党的十九大报告进一步强调，要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，2017年底的中央经济工作会议提出，要针对人民群众广为关心的问题精准施策，着力解决大班额等突出问题。教育部则将解决教育中“不平衡不充分的问题”，作为2018年“奋进之笔”的着力点和主攻方向。
针对义务教育大班额这个广受关注的问题，我们调查发现，义务教育大班额现象较上一年明显缓解。2015年，全国小学阶段大班额比例为12.1%，初中阶段19.9%，2016年这一比例分别降到11.0%和17.8%。但由于国情、地情所限，我国部分省份特别是中西部和人口大省，义务教育阶段的班级规模控制情况仍不尽如人意。
调查过程
本次调查对象分为两类：第一类为义务教育学校，第二类为教育行政管理者和学校领导者。
为使样本选择具有典型性和代表性，在全国义务教育大数据的基础之上，首先采取分层抽样，选取东、中、西三个省份；其次兼顾人口大省进行随机抽样，选择山东、河南、四川的三个县（区），从中随机抽取义务教育学校初中共18所、小学共38所进行数据调研。其中，公办学校占91.07%，民办学校占8.93%；优质示范学校占44.64%，普通学校占55.36%；城区学校占32.14%，镇区学校占25.00%，乡村学校占42.86%。同时对样本县（区）教育行政部门以及部分学校的主管领导进行多次访谈。
调查结果
1.初中、小学大班额状况明显改善
体现在两个方面：第一，平均班额不断降低。2011年，全国小学和初中阶段的平均班额分别为38人、52人，2016年这一数据则分别为38人、47人，可见，初中平均班额明显减少。第二，大班额比例不断降低。（见图1）特别是在初中阶段，2011年到2016年五年间，城市、县镇和农村学校大班额比例的降幅达一半左右。小学阶段的大班额比例在县镇区域也有显著下降。从以上两个统计数据可以看出，我国义务教育学校大班额情况得到了较大的改善。
从调研数据来看，在受访的山东、河南和四川三个县区的义务教育学校中，初中、小学的平均班额分别为44人和36人、60人和37人，以及44人和41人。可见，除河南某县的初中学校平均班额超标外，在县域范围内已经从整体上达到国家层面对义务教育学校规定的班额标准。结合访谈数据，三地受访者均表示本区域内义务教育学校的班额情况较往年有明显缩小。例如，四川某区的实验小学，班额情况已经从多年前的七八十人一个班，降低到每班40人。
2.中部省份大班额比例明显高于东、西部省份
调查结果显示，大班额现象在中部省份县区表现最为突出，东部省份县区好于西部。
首先，就存在大班额的学校占所有受访学校的比例来看，受访初中学校东部县区已经完全消除大班额，西部区域有33.33%的学校在中、高年级段仍存在部分班级人数超出55人的情况，而中部县区受访初中超标学校率高达100%；受访小学东部县区有15.38%的学校在中、高年级段存在大班额，西部区域的受访学校这一比例为33.33%，中部则高达50%。
其次，就大班额比例来看，受访东、西部县区的初中、小学大班额比例明显小于2016年全国东部和西部义务教育学校的大班额比例（见图2）。而受访中部县区的大班额比例不仅大大高于2016年全国中部省份的平均水平，而且是受访东部、西部县区比例的6倍以上。在受访的河南某县初中学校中，有33.33%的学校出现了所有班级均为大班额的饱和状态。
3.大班额主要集中点：优质校、城区以及初中阶段
一是在集中在优质校、示范校中，这类学校在有大班额的学校中占比38.46%。就56所学校而言，有25.81%的示范校、优质校存在大班额，而普通校中产生大班额的比例不到五分之一。二是集中在城区学校中，这类学校占比高达61.54%。其余大班额学校在镇区的占23.08%，在乡村的占15.38%。三是集中在初中学校，这类学校占比46.15%。
4.农村寄宿制学校大班额情况较为突出
受访的56所学校中，有9所是寄宿制学校，其中有4所城区民办，4所镇区公办，1所乡村公办。其中5所存在大班额现象，占比55.56%；相比较而言，47所非寄宿制学校中，仅有27.66%存在大班额现象。镇区寄宿制学校的大班额比例最高、情况最严重。4所镇区寄宿制学校全部存在大班额现象，85个班级中有41个班级超过56人，大班额比例高达48.24%；城区民办寄宿制学校中仅有1所学校存在大班额现象，大班额比例为1.85%；乡村公办寄宿制学校中尚未存在大班额现象。
调查讨论
义务教育学校班额的大小，整体上是由当地社会、人口、经济、教育等方面的发展水平综合决定的。大班额主要是由区域间教育资源供需不平衡引发的。
首先，迅速增加的城镇人口为县域义务教育承载能力带来了巨大压力。从教育外部来看，由于城镇化带动大规模的人口流动，以及放开二孩等原因，义务教育面临严峻的人口挑战，表现为阶段性学位需求大量增加，对学校布局的科学性、合理性提出更高要求。三个受访县区均存在这种人口压力。例如山东省某县自2000年以来，县城人口将近翻了一番；河南省某县的义务教育学校在校生以每年4000多人的幅度递增，进城务工经商人员随迁子女占到全部新生的三分之一左右。
其次，学校建设相对滞后，学校布局不够合理，教师配备也无法满足教育的需求。教育资源配置受制于土地管理、社会保障、财政资金使用等多头刚性制约，在新建、改建、扩建学校、增加教师编制等方面举步维艰。例如河南省某县由于财力有限，导致城区和乡镇政府已经规划好的学校建设项目无法按时启动。此外，河南省某县义务教育阶段教师缺口1004人，四川省某区学校的临聘教师占教师总量的32.60%，由于教师缺编，使得个别学校缩减班级数量，这也加剧了大班额问题。
最后，义务教育发展不均衡进一步加重大班额问题。由于城区学校在办学条件、教育经费、师资配备等方面都比农村学校好，因而成为家长择校首选。《2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》指出，一些地方没有把“办好每一所学校”落到实处，城区强、乡村弱。还有一些地方没有把均衡配置教师资源的政策落实到位，优秀校长和骨干教师校际差距依然较大。受访山东省某县的村小及教学点教师老龄化，年轻教师不愿意到乡村教学，农村学校质量堪忧，这也是导致城区、镇区产生大班额的主要原因。
改进建议
由于受访县（区）属于人口大省，在人口预期有增无减的情况下，义务教育大班额的化解，意味着需要更多人力、物力、财力的有效投入。
1.实施专项治理工程，有效缓解中部地区大班额
中部地区的大班额专项治理工程一要坚持问题导向；二要坚持政府主导，实行目标责任制，同时积极探索政府购买社会服务、发展民办优质教育等多种方式；三要做好统筹规划，用好现有教育资源存量，适时扩大增量；四要跟进保障措施，从制度建设、师资配备、资金保障、监督管理等方面多措并举。
2.推动城乡一体化，办好农村教育
一要加强农村义务教育学校标准化建设。按照《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》相关政策文件,科学推进农村学校标准化建设。逐县、逐校建立义务教育标准化建设台账，适当提高寄宿制学校、小规模学校以及北方取暖地区学校公用经费补助水平，针对学校短板加强标准配备等。二要加强农村教师队伍建设。在加大政府宏观投入、解决学校硬件差异的基础上，同时着手解决县域内教师质量差异过大的问题。通过探索“县管校聘”的教师管理机制，城乡教师定期交流、轮岗、走教机制等，促进县域内师资水平均衡发展；通过大幅增加乡村教师补贴，加强农村薄弱校教师的培训和更新力度，以购买服务形式招聘教师等方式，不断培养稳定、高素质的农村教师队伍。三要推动城乡学校的对口帮扶和一体化办学。因地制宜探索集团化办学、学校联盟等方式，充分利用教育信息化手段，加大对农村学校的扶持力度，促进优质教育资源共享。
3.加强监管问责力度，扩大城区优质教育资源
化解城区学校大班额，不仅需要堵住“择校”乱象的政策漏洞，更需要均衡和扩大优质教育资源。一是严格执行班额标准，落实问责机制。县级政府需要在设立大班额化解目标的基础上，进一步将执行落实情况纳入对教育行政部门和学校的绩效考核，并追究相应责任。二是加强对优质校、示范校的监管力度。严格学籍管理、规范义务教育学校招生行为，同时加强督导和检查。三是扩大城区优质教育资源。抓好城区优质学校的扩容扩建工作，引入学区化管理、集团化办学等方式扩展优质教育资源等。
4.做好科学预测和规划，有序布局初中教育资源
随着小学阶段大班额逐渐实现了有效控制，初中学校大班额的化解可遵循以下三个方面。一是动态调整初中学校结构布局。构建区域内常住人口变化情况与城乡义务教育布局调整的联动机制，科学预判初中阶段学龄人口，有效利用现有资源，促进初中学校布局动态调整常态化。二是有序扩大初中学位供给。科学评估新建初中学校的容量和教育需求的变化情况，确保学校建设用地，拓宽资金筹措渠道，事业编制投入优先向义务教育领域倾斜。三是政府出资购买社会服务。针对偶发性初中学龄人口增加情况，可由政府出资购买高质量民办学校学位；针对缺编带来的教师数量不足，鼓励政府探索购买教师服务的多样化途径。
此外，政府应加大宏观调控力度，加强部门间协作，建立区域内常住人口大数据资源体系和常态化的人口预报预警机制。加强社会正面宣传和舆论引导，不以“升学率”为评价学校质量的唯一依据，削弱择校、升学焦虑，为教育内涵式均衡发展营造良好的社会氛围。
（作者系中国教育科学研究院助理研究员）
《中国教育报》2018年12月04日第8版
