赋权视角下实现中国经济可持续发展的思考
中国三十多年总量经济的持续高速增长令世人瞩目。但是，中国为追求经济增长付出了沉重的代价：城乡差距拉大、居民贫富差距悬殊、环境污染、资源高速度消耗、教育投资不足、长期竞争力增长缓慢等等。上述诸种问题表明，中国在总量经济上取得显著绩效的同时，又面临着结构性问题的挑战。如何通过发展理念和经济发展方式的转变，来应对发展的一系列难题和域外经济体的挑战，不仅关系到中国经济能否继续保持国际竞争优势，而且直接决定着中国的经济发展和社会进步是否具有可持续性。
关于发展理念和经济发展方式的转变问题，不同历史时期国内外学者的理解各不相同。概括起来，人们对发展理念和经济发展方式转变的理解大致经历了一个从关注经济增长到关注经济发展以及社会、经济与生态的综合发展；从关注国民收入增长转变为“以人为本”的全面发展观；从关注经济的数量扩张转向追求经济中“质量”的提升和“结构”的优化；从关注经济增长指标到关注人文指标、资源指标、环境指标和社会发展指标。总之，随着人类社会的不断发展，人们对发展理念和经济发展方式转变途径的理解越来越深刻，并赋予其更多更广的含义。但是，有一个重要问题，即从权利缺失和赋权的视角探讨经济可持续发展的限制条件及其有效实现途径，尚未引起学术界应有的关注和深入的研究。中国是从集权的计划体制走过来的，在职能上和体制上，政府自身的权力和行为方式依然具有无限扩张，不受法律和社会制约的特征。公民在与国家及强势利益集团的关系中缺乏足够的权利与之维持均衡，其权益往往得不到应有的保障和维护。这也许是中国经济发展中所遇到的一系列结构性难题的症结所在。因此，本文试图运用自由的理念和权力的方法，从权利缺失和权利回归的全新视角，探讨中国经济所面临结构性难题的深层次原因、实现经济可持续发展的有效途径，以及民主、法治建设对公民权利保障的重要作用。 一、权利视野下的经济发展 从古典学派开始，经济学界对发展的认识经历了将发展等同于经济增长的第一代发展观，将发展等同于经济增长与社会变革的第二代发展观，将发展等同于可持续发展的第三代发展观。自20世纪80年代中期始，联合国一系列国际会议无不强调民主、人权、可持续性以及社会发展的相互依存性。以人为发展中心的第四代发展观成为新的发展潮流。人们开始意识到经济发展与促进个人自由和权利的内在关联性。认识到发展策略与保障民众权利的政策应当是统一的，只有它们的协作才能真正全面地改进人类生存条件，它们自身也只有在协作中才能相互促进。 从赋权的视角理解发展理念最有代表性的是阿马蒂亚·森。他在《以自由看待发展》的著作中，明确表达了实现人的自由既是发展的首要目标也是发展的主要方法。森认为，以人为中心，最高的价值标准就是自由。自由是人们享受自己所珍视的那种生活的可行能力。包括免受困苦的基本可行能力以及能够识字算术、享受政治参与等等的自由（森，2002）。森认为，自由在发展过程中居于中心地位，这源于两个原因：首先，自由是发展的首要目的，这体现了自由的建构性作用。建构性作用是关于自由对提升人们生活质量的重要性（森，2002）。就建构性而言，自由与发展是一体的，发展可以看做是扩展人们享有真实自由的一个过程，人类的各种类型的自由都具有独立价值，都是发展不可或缺的内容。发展的实现全面地取决于人们自由的主体地位。其次，自由是发展的重要手段，即自由在发展中起工具性作用，“自由的工具性作用，是关于各种权利、机会和权益是如何为扩展人类一般自由、从而为经济发展作贡献的”（森，2002）。就工具性而言，发展的手段就是增强工具性自由，每扩展一种自由都会对发展作出贡献。自由程度越高意味着发展程度越高，对进步的评判必须以人们拥有的自由是否得到增进为首要标准。 森之所以强调自由在发展中的工具性作用，是因为在他看来，自由与权力是天然联系在一起的，人要获得自由，必须具备人的基本权利，通过权利来谋求发展，以使自己免受贫穷和剥夺。因此，发展要求清除那些限制人们自由的主要因素，即贫困、暴政、社会机会的缺乏与剥夺、公共产品的忽视、政权的不宽容和过度干预。实现发展的目的，需要通过适当的制度安排作为媒介。制度设计不仅要促进经济的繁荣，还要促进民主化，增强社会透明度和社会保障力度。只有全面的制度设计才有多向度的个人自由，自由视角下的发展才成为可能。
森在把自由的内在价值和工具性价值合并到发展框架中的分析得出的结论是：发展不单纯是经济增长，它实为人类自由的各种可能性的一种全面承诺，是对人类可行能力的扩展（森，2002），即给人们以自由去做他们认为有价值的事情，此乃自由发展观的精义所在。 森的发展观所体现的自由的理念和权利的观点大为拓宽了我们对发展的内涵及本质的理解。笔者认为，森的发展理论带给我们的启示有如下三点：第一，发展不仅仅是物质层面的经济发展，其实质是人类的发展，即是人的自由和权利的扩展。在市场经济中，个人能够有所成就依赖于经济机会、政治自由以及健康保障和基本教育等，因此，公民的经济、政治、社会和文化权利都构成发展的方向。权利视野下的发展实为公民自由和权利的实现过程，是政治、经济、社会和文化的综合发展，离开了任何一个方面，发展就会偏离以人为目的的发展方向。第二，权利的扩展既是发展的目的，也是人的自由而全面发展得以实现的必要的制度条件。这是因为，发展过程的实质是市场制度取代传统制度对人、对资源、对经济活动的束缚、限制和干预（森，2002）。市场制度是一种建立在个人权利基础上的安排，市场机制的有效运行需要有坚实的法治基础来支持交易的各种权利，要有普遍遵守的行为准则来保证协议的履行。因此，实现发展的目的，需要建立并维护制度的多元化，包括市场机制、民主制度、法律机制、社会保障及信息交流机制等等。第三，发展是赋权的过程，是人的基本自由与权利充分实现的过程。权利的本质是自由，作为权利本质属性的自由通常是指权利主体可以按个人意志去行使或放弃某项权利，而不受外来的干预或胁迫。人们只有具备其基本权利，才能获得控制自身生活的机会，才有能力在正式的或非正式的制度框架内争取和维护自身的利益，以使自己免受贫穷和剥夺。 以上关于以权利谋求发展的理念，将是本文思考中国经济可持续发展问题的重要思想方法。 二、中国长期经济发展面临各种难题的深层次原因是公民权利的缺失 传统体制下的中国是一个行政权力支配社会的国家，政府权力几乎覆盖了所有社会经济生活领域。20世纪80年代初开始的分权化改革以及20世纪90年代有限度的产权改革，都呈现出一种政府权力向民众回归的趋势，其基本特征是政府对产权的控制逐渐减少，个人得到越来越多的决策主权。正是公民权利结构的改变带来了20世纪80年代上中期和20世纪90年代上中期的繁荣。但是，政府赋予个人和企业更多的自由和权利，无异于对自身权力的否定，让它自愿或被迫“退出”，是一件非常困难的事情。正是因为政府不愿意放弃对经济生活干预的权力。在中国当前的制度环境中，政府权力向民众的回归仅表现为“量”的退出而没有发生“质”的改变（王彤、李万峰，2007）以政府权力主导资源配置至今仍然是中国经济发展和经济增长制度基础的核心。这使多年来我们在理念上、政策上反复强调的以数量扩张为主要特征的增长模式向效益最大化增长模式的转变始终不见显著成效。中国经济总量上的显著绩效与结构上的问题丛生形成某种失衡关系，城乡二元结构反差、资源浪费、环境恶化、内需不足、公共物品供给和配置不能令人满意等一系列结构性的问题成为制约经济发展和社会进步可持续性的因素。面对经济发展的结构性挑战，学者们从促进微观经济主体的发育和演化，促使分工演化和市场扩展以形成网络经济效应等方面考虑应对之策。但笔者认为更关键的是要重新确定政府与市场、企业和社会的利益关系，改变政府权利对资源配置深层次介入的社会权利结构。事实上，中国经济发展中所遇到的结构性难题均与政府权利主导经济紧密相关。
例如，在政府仍掌握重要资源配置权和以GDP增长率作为考核各级政府政绩首要因素的制度安排下，地方政府的理性选择是依靠高资本投入、高能源消耗来推动工业化进程，甚至不惜引入对当地环境造成严重污染的项目。在此过程中，谈判能力极低的部门和弱势群体的权益很容易受到损害。而在公共产品提供方面，政府往往倾向于将短平快的项目排在优先次序。这使政府力量在那些能够凸显政绩的诸如房地产、开发区、大型广场、超宽马路甚至半截子工程等“有利”的领域过度膨胀。当政绩目标与资源禀赋发生矛盾时，政府便通过限制教育、医疗保障、农业等“无利”领域的投入，靠限制和约束个人受教育、医疗保障等方面的基本权利，来保证实现政府政绩目标所需要的资源，这极大地削弱了经济长期发展的动力机制。 又如，在片面追求GDP的背景下，一些地方政府及其官员以公共利益为旗号，以开发建设为名，低价强征强占农民承包地，过度地使用对土地的“征用”权。而在这一过程中，农民处在极为弱势的地位，农地是否被征用、征用为何种用途、征用补偿标准及分配方式，农民基本上没有话语权和谈判地位，这实际上是剥夺了农民以土地要素参与工业化和城镇化进程，分享工业化和城镇化的发展成果即土地增值收益的权利。其后果不仅严重侵害了农民的土地财产权益，失地、失业农民大量出现。给农村和整个经济社会的可持续发展和稳定带来严重的问题。而且，因征地成本过低，人为扭曲地价，资源成本严重低估而导致低质、粗放的经济增长模式，使得人地矛盾关系的激化成为中国经济社会实现长期经济发展的重要瓶颈。 再如，尽管中国宪法规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，但是在有关公民的权利和义务部分却没有承诺公民自由迁徙的权利。这在宪法制度上把劳动力的自由流动就推向了一个制度上的“灰色区域”，而在实际上起作用的城乡不统一的户籍制度则限制了劳动力的自由流动，损害了公民迁徙和居住的自由和权利。从经济学的意义上讲，公民的迁徙权在于使个人通过用脚投票来促进自己的福利和约束政府的权利，进而促进地区经济的平等发展和地区之间的竞争（王小卫，2006）。而对劳动力自由流动权利的限制和侵害，不仅不利于实现人力资本的最优配置，而且造成了中央和地方、发达地区和欠发达地区之间的利益矛盾，强化了城乡二元经济结构的反差，拉大了中国社会的贫富差距，这严重地阻碍了中国市场经济的发展和城市化的进程。 此外，由于经济增长的主要来源是城市部门，在政府主导资源配置的制度下，地方政府争相把资金优先投入城市的发展，这使中国金融体制带有系统性的城市倾向，剥夺和限制了农户和中小企业金融决策的自主权。首先是农村金融机构的收缩。20世纪90年代中期以后，四大国有商业银行在县以下的机构全部撤销，农村合作基金也全部关闭，民间金融处于非法地位，农村金融机构只剩下一个信用社。其次是农村金融机构业务方向的转变。农业银行发展方向早已从农村转向城市，从农业转向工商业；农信社名义上是农村合作金融，但其官办金融色彩越来越浓厚，其经营机制盲目模仿国有商业银行，不愿经营对农户的农业贷款和小额贷款，使得其资金虽来源于农村，但其流向则是收益相对高的城镇或非农部门。再加上邮政储蓄长期以来只存不贷，其吸收的资金全部转存中央银行，直接流出了农村。因此，从整体上看，中国农村资金流失严重，大量流向城市和非农产业，这是农村经济发展缓慢，城乡收入差距日趋扩大的重要因素。近年来，虽说政府在三农金融服务的制度性改革方面也出台了许多新的措施，如中国农业银行以三农金融服务为主营业务的职能重新定位，邮政储蓄银行定位为社区银行，农村社区也成为其重点业务领域，允许全国31个省市自治区放宽村镇银行审批限制等等。但这些新措施因种种原因到现在尚未收到明显效果。
上述事例说明，现今中国长期经济发展面临的各种问题的深层次原因是民众权利的缺失。公民在与国家的关系中没有足够的权利与之维持均衡，弱势群体没有足够的权利与强势利益群体维持均衡，是当今各种社会问题的总根源。市场经济本质上应是自由生产、自由交易、自由契约的经济，它必须建立在公民拥有基本物权和人权的基础之上。而在政府权力主导资源配置的制度下，由于政府权力可能被用来攫取生产和贸易中的大部分收益，因而它不能从根本上解决经济发展的动力和经济结构协调问题，不可能创造出一个充满活力和创造性的现代社会。 三、赋权：探索中国经济可持续发展之路的一个新视角 面对新时期中国经济发展中一系列结构性难题，政府在发展理念和发展方式的认识上与时俱进地做了调整，比如从增长发展观转向科学发展观，从片面追求规模的数量型增长模式转变为提出以效益为基础的可持续发展模式。笔者认为，从赋权的视角看，实现发展理念和发展方式的根本转变，最终有赖于政府权力主导资源配置方式的转变，政府权力退出市场，特别是退出要素市场，赋予民众应得的自由和基本权利，是实现中国经济可持续发展的必由之路。通过赋权于民，取消传统制度对人、对资源、对经济活动的束缚、限制和干预，将会极大地增强个人和企业自由发展的机会和能力。而个人和企业的活力、创造力才是国家长期繁荣的真正动因。从中国目前的情况看，实现向民众的赋权主要应考虑以下几个方面： （一）赋予民众对涉及自身利益重大决策的知情权、参与权和表决权 知情权、参与权和表决权是现代民主制度和信息化社会建立的基础性权利。在中国，市场化改革使人们的利益关系日趋多元化的同时也加剧了人们之间的利益冲突。面对掌握重要资源的强大政府以及与政府权力中心紧密相连的具有较大政治权利和经济权利及利益刚性的强势利益集团，分散的、权利缺失的普通民众处在极为弱势的地位，其权益很容易受到损害。因此，要使所有公民的权利得到平等的保障，特别是使弱势群体的权利得到应有的保障，应赋予民众对涉及自身利益重大决策的知情权、参与权和表决权，使普通民众也有权力、有机会、有渠道充分的表达自己的意愿，从而改变现实中利益主体之间强者太强、弱者太弱的力量对比格局。为此，一是应在宪法中确认公民的知情权、参与权和表达权，并相应制定一系列法律法规，保障民众基本权利的实现；二是应在制度上确保政务公开，使民众能够及时掌握与之利益密切相关的政府决策信息；三是应确立民众的利益表达机制，使普通民众也有制度化的渠道表达自己的利益诉求；四是应建立利益协商和谈判机制，使各利益集团能够通过民主化和开放性的公共选择机制来协调和化解他们之间的利益矛盾。进而把分散的多元的利益整合为国家和社会的整体利益。（二）完善立法赋予农民完整的土地财产权
土地是最重要的生产要素，实现土地资源的市场化配置，无法回避土地财产权的改革。党的十七届三中全会明确了现有土地承包关系“要保持稳定并长久不变”，并且放宽集体用地流转的限制，允许农民通过多种方式参与集体土地用于非公益性项目的开发经营。毋庸置疑，这对保障农民的基本权益，确立土地资源市场化配置的产权基础，进而构建城乡一体化，扩大内需，实现中国长期经济发展具有重要意义。但目前的问题是，要真正保护农民的权益，必须通过法律制度的建设，把农民的土地财产权以法律的形式固定下来，赋予农民赖以生存的土地权利强有力的保障，使他们有能力抵御既得利益集团有可能引起的严重反弹。 以土地立法实现农民土地产权制度的法制化，应主要包括：第一，在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利，两者“同地、同价、同权”，并将其作为修改《土地管理法》的首要内容，从而在法律制度上结束因土地所有制不同而被赋予不同权利的二元结构，确保农民的土地收益权；第二，在立法上明确规定农村集体土地使用权的用益物权的性质，确认其流转的合法性；第三，制定和颁布规范集体建设用地使用权流转、包括农村宅基地使用权流转的全国性法律法规，规定农地的流转范围、操作程序、政府监管机制以及交易收入分配，允许农民集体与用地按照市场化规则采取“随行就市”的方式协商价格，从而对农村建设用地进入市场作出有效引导和保护；第四，在法律上严格区分“公益性用地”与“商业性用地”的界限，严格控制各级地方政府对土地的征用，抑制政府通过土地换资金大搞所谓“政绩工程”、“形象工程”的行为，促进政府主导的资源配置方式向市场的转变。 （三）赋予公民自由迁徙和自由择业的权利，构建城乡统一的人力资源市场 公民的迁徙自由是人力资源市场化配置的前提。从目前来看，构建城乡统一的人力资源市场，实现人力资源最优配置，最大的障碍就是户籍制度。党的十七届三中全会已明确提出破除城乡二元结构，建立城乡经济社会发展一体化制度的目标，这预示着现行的阻碍农村剩余劳动力流动的户籍制度已成为改革的方向。需要强调的是，户籍制度改革绝非仅仅是在形式上取消户籍登记上的城乡身份歧视，其实质是要废除附着在户籍制度上的不平等的社会权利和义务关系，使农民进城后能够享有与市民同等的政治经济权利。这需要政府调整城市公共财政服务的结构，加大城市各类公用设施建设的力度和各种公共服务的供给能力，扩大城市公共财政服务的范围，以保障农民工在就业服务与培训、基础教育、社会福利、医疗保险、住房等方面与市民的同等权利。若没有与户籍制度改革相配套的城市公共财政支出结构及服务范围的调整，若没有取消户籍制度所承载的各种差别待遇的实质性歧视，仅改变形式上的户籍歧视，没有实际意义。 （四）建立开放性的农村金融体系，实施农村金融自由化，赋予农户和企业金融决策的自主权 资金是最重要的生产要素，投融资决策是公民最基本的发展权。但长期以来，由于政策限制和体制上的缺陷，正规金融在农村缺位，农村资金短缺问题突出，在此情况下，非正规的民间金融应运而生，并艰难支撑着农村经济的发展。应当看到，民间金融作为一种民间信用方式，在一定程度上缓解了部分中小企业和农民的资金困难，为地方经济特别是民营经济的发展发挥了重要的作用。但由于其始终不具有合法地位，一直充当“地下金融”的角色，这潜藏了较大的金融风险。目前农村存在的高利贷现象从一个侧面反映了这一问题。因此，解决农村经济发展的资金瓶颈，必须开放农村金融市场，实施农村金融自由化，保障农户和企业金融决策的自主权。这方面可考虑以下主要措施：一是承认民间金融的合法地位，放开对民间金融组织的行业准入限制，把其纳入国家金融体系之内，依靠法律法规监督和引导其经营行为，促使其不断发展壮大并走向规范，从根本上缓解农村经济发展的“金融瓶颈”。 二是按照市场化原则，发展以不吸收公众存款的私营、股份、合作制的小额信贷组织和互助合作金融组织，以解决贫困村、贫困户生产发展资金缺乏、贷款难的问题，提高他们自我积累、互助共济和持续发展的能力。三是推进农信社以商业化、合作化和股份制为方向的改革，促进其法人治理结构的建立及经营机制的转变，扭转其贷款的城市化倾向，使其立足于农村，服务于农民，真正成为服务农村发展的社区性金融机构。
四、公民权益的制度保障 中国的体制转型是政府主导下的强制性制度变迁过程。在体制转型的过程中，政府作为一个转型中的关键变量，发挥了积极的、不可替代的关键作用。但是也要看到，因受到自身利益和强势利益集团的影响，政府在经济发展和体制转轨中履行其职能时，在行为方式及目标上有可能损害基于民众利益的个人权利，从而在经济运行层面体现出政府作用的消极影响。政府经济作用双重性质的实质是“政府悖论”的存在。它使政府在经济发展中的自身角色陷入所谓的“本质两难”（WEingast and FiguEIredo，1998）。即一方面我们需要一个强大的、具有足够强制力的政府来界定和保护个人权利和节省交易费用；另一方面又担心政府过于强大，权力过分集中，以致它可以不受约束，滥用自己的强制力，在履行保护个人财产权利和义务的同时，自己却在任意侵蚀个人权利。现实中的政府规模扩张，政府成本上升和贪污腐败往往是与不受约束的政府权力相伴随的“体制病”。 因此，为了实现市场机制的有效运行，必须建立适当的权力约束机制，使政府在发挥其经济发展中积极作用的同时，能够预防和阻碍政府作用的消极影响。如何设置最佳的制度空间，使政府在积极有效地发挥它应有作用的同时而不滥用权力呢？目前人类社会行之有效的约束政府的机制是民主和法治。即通过建设民主和法治的社会来形成对政府的约束，把政府的权利限制在必要的范围内，进而使政府自身的目标与个人、社会和市场对政府服务的需求达到一致。 从中国的实际情况看，通过加强民主和法治的制度建设限制和约束政府权力应主要从两个方面考虑：一是发挥社会力量对权力的监督作用。任何社会除了有政治体系与司法体系这些以权力监督、制约权力的手段之外，还应该充分利用舆论、媒体、非政府组织、宗教文化等社会力量来监督权力，约束政府，进而遏制权力腐败。市场经济是一个建立在利益多元化基础上的多元社会体系，而多元组织的存在，有利于解决多数人与少数人在偏好不同时发生的利益冲突，也可以防止少数统治者对社会的全面控制，因为不同的竞争性利益的存在，是民主的均衡和公共政策顺利发展的基础。二是用法治约束权力。在约束政府的制度安排上，法治通常被认为是最好的制度安排。“法治”不等同于“法制”。法治是经济人和政府都置于法律的框架下，都受到法律的约束。“法治”下的政府是有限的政府。“法制”则是政府以法律为工具来管制经济人，政府自己则在法律之上，不受法律约束。“法制”下的政府本质上是无限政府。因此，法治是建设好的政府，好的市场经济的制度保障（钱颖一，2005）。在中国的法治建设中，以法治约束政府应是最为重要的任务。这与中国的历史和现状有关。中国的历史是从计划经济走过来的。从现状上看，政府职能行使习惯的是无所不包，也没有政府行为要受到约束的概念。改革开放以来，虽然我们也很重视法律制度的建设，但在很大程度上，颁布的法律法规大多成为政府行政管理的手段，甚至成为政府部门权力扩张的工具，而限制政府任意权力的法律远远不够，法律维护公民权利的作用相当弱化。应当看到，法治建设不仅仅是立法和现有法律的修改，法治的本质是政府和个人、企业都受到法律的约束。如果法律都是约束他人的，政府可以不受法律约束，这样的法律越多，企业的生存和发展越困难，法律就会成为约束、窒息经济发展的制度性障碍。这是中国法制建设中应当警惕的倾向。
