中国农业农村经济现状及发展趋势
今年是实施“十一五”规划的最后一年，同时也是谋划“十二五”时期农业农村发展的重要一年。回顾和总结过去五年农业农村发展的基本经验，深入分析未来五年农业农村发展面临的主要问题，研究探讨“十二五”时期中国农业农村发展的目标任务、基本思路和途径措施，具有非常重要的意义。
一、农业农村发展的主要成就与基本经验 (一)主要成就 “十一五”时期，是中国农业农村发展十分困难的时期，也是改革开放以来最好的时期之一。面对宏观经济形势急剧变化、农产品市场大幅波动、各种自然灾害频繁发生、重大突发事件不断出现等诸多挑战，国家持续加大农业农村投入，推进现代农业和新农村建设，农业农村发展取得了巨大成就，“十一五”规划确定的主要发展目标提前实现。 1 粮食等主要农产品产量稳步增长，农村经济结构调整取得新进展。“十一五”时期前四年，粮食生产连年丰收，年均增产2.3％，是“八五”时期以来增产最快的时期：棉花生产再上一个台阶，年均产量达726.2万吨，比“十五”时期增加33.8％；油料生产实现恢复性增长，2008年扭转前两年生产下滑的趋势，2009年产量达到历史最高水平；糖料生产实现较快发展，年均增产6.6％，一举打破了“十五”时期徘徊的局面；种植业结构调整取得新进展，农产品生产集中度和优质品率稳步提高，畜牧和水产品生产稳步发展，农村第二第三产业继续发展，农村经济结构进～步优化。 3 农业和农村基础设施建设4 农村社会事业全面发展，农村民生得到显著改善。“十一五”时期前四年，全国“两基”入口覆盖率接近100％，青壮年文盲率下降到3％以下，广播电视、电影放映、乡镇综合文化站、文化信息资源共享、农村书屋等文化工程建设取得显著进展；农村三级医疗服务体系不断完善，扭转了“十五”时期下滑的局面；2009年，全国新型农村合作医疗参加人口达8.3亿人，补偿支出使7.6亿人次受益，分别是“十五”时期末的4.7倍和6.2倍；2009年纳入农村最低生活保障人数达4759.3万人，基本实现全覆盖。 (二)基本经验 “十一五”时期农村经济社会的持续较快发展，为国民经济社会的平稳较快发展做出了贡献，为实现“十一五”规划提出的主要目标任务奠定了基础，为研究制定“十二五”规划赢得了主动，也为“十二五”和今后一段时期农村经济社会的持续发展积累了经验。 1 坚持重中之重的指导思想。把解决好“三农”问题作为重中之重，是党和政府从全面建设小康社会和加快推进现代化建设全局出发提出的解决“三农”问题的指导思想。为贯彻这一指导思想，中央连续下发了7个“一号文件”，研究制定了“十一五”农业农村发展规划，分别就增加农民收入、提高农业综合生产能力、推进新农村建设、发展现代农业、加强农业农村基础建设等重大问题做出部署和安排，出台和实施了一系列的政策和措施，推动“十一五”时期农业农村发展取得新的巨大成就。 2 坚持统筹城乡发展的基本方略。实行统筹城乡经济社会发展的基本方略，是党和政府针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾做出的重大决策。“十一五”期间，在统筹城乡发展方略的指导下，出台了一系列重要的政策和措施，推动公共财政覆盖农村、推动城乡公平税赋、推动工农业协调发展，统筹城乡基础设施、统筹城乡公共服务、统筹城乡劳动就业，开启了破除城乡二元体制的历史进程，在统筹城乡发展的道路上迈出了坚实的步伐。 3 坚持工业反映农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针。实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，是在中国经济社会发展进入新阶段、适应农业农村发展新形势提出的新要求。“十一五”期间，在这一基本方针的指导下，加大“三农”投入，增加农业补贴，加强农业和农村基础设施建设，取消农业税费，深化农村改革，推进统筹城乡配套改革，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。 4 坚持不断加大国家对农业农村投入力度的关键举措。适应新的发展要求，国家加大了对农业支持和保护的力度，不断增加对农业农村的资金投入。“十一五”期间，从提出实行“三个高于”、“三个继续高于”、“三个明显高于”到“三个大幅度增加”、“确保三个优先”，方向更加明确，要求更加具体，力度不断加大。在上述政策措施的推动下，2006～2010年，中央财政用于“三农”的支出从3397亿元增加到8183亿元，“三农”支出占财政支出的比重由14.5％提高到17.5％，实现了总量持续增加、比例稳步提高的基本要求，有力地促进了农业农村较快发展。 二、当前和今后一个时期农业农村发展面临的问题和挑战 保持农业农村较快发展，对实现2020年奋斗目标具有关键作用。“十二五”时期，是全面建设小康社会的重要时期。从当前和今后一个时期看，促进农业农村发展，既具备许多有利条件，也面临不少问题和挑战。 (一)农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的压力增大 中国是一个人口大国，也是一个消费大国，在工业化和城镇化快速推进的过程中，如何加强农业基础地位，统筹推进农业现代化，始终是一个重要课题。 从需求方面看，“十二五”时期粮食等主要农产品的需求将呈刚性增长。一是人口总量和结构变化带来的增长。众多研究显示，今后一个时期中国还将处于人口增长期。2009年全国总人口为13.35亿人，自然增长率为5.05％，如果以5％。的自然增长率推算，到“十二五”时期末，全国总人口将达到13.75亿人；与此同时，人口结构也在发生变化，大量农民工进入城市或从事非农产生业，农产品需求将大幅度增加。二是消费结构升级和加工需求扩大带来的增长。相关研究表明，随着收入水平提高和城市化加速推进，尽管人均粮食消费量可能会减少，但是，人均畜产品和水产品消费量将可能快速增长，这将导致对粮食需求大幅增加。消费者对农产品品种的需求日益多样，对农产品质量安全的要求不断提高，农产品加工业的发展对农产品原料的需求也迅速增加，这些都将进一步增加对农产品的需求。
从供给方面看，中国人多地少，耕地资源严重不足，随着工业化和城市化的推进，耕地面积还将继续减少；淡水资源总体短缺，时空分布不均，不少地方超量开采地下水，缺水将成为制约许多地区农业发展的瓶颈；农业生态环境整体恶化的局面没有改变，台风、酷暑和严寒等极端气候现象发生的概率增加，区域性、季节性的干旱、洪涝灾害交替出现并有加剧的迹象。随着农村劳动力转移规模的逐步扩大，留在农村从事农业的劳动力整体素质下降。农业基础设施和技术装备落后，农业科技自主创新能力不强。 当前国际政治经济形势复杂多变，中国利用国际市场调剂粮食余缺的不确定性日益增加，保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的压力增大。 (二)农村经济社会发展滞后，实现全面建设小康社会奋斗目标的任务十分繁重 党的十六大确立了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，党的十七大又提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，“十二五”时期是承前启后的关键时期，时间紧迫、任务繁重。 在农村公共服务方面，基础设施和社会事业发展水平较低。全国规划内仍有1.7亿左右农村人口尚未解决饮水安全问题，农村规模化集中供水的覆盖率仍然较低；农村部分地区农民出行难的问题还没有得到根本解决；还有相当部分农户仍在危房居住。农村中小学校舍等基础设施建设严重滞后；农村合作医疗保障水平低，公共卫生服务条件仍较差，看病难、看病贵的问题还比较突出-农村社会保障水平较低，养老保险还处于起步阶段。 农村一些地区特别是粮食主产区、石山地区和草原牧区，由于资源条件和体制政策等方面因素影响，经济社会发展水平还明显滞后于其他地区，促进农村区域协调发展的任务也相当艰巨。 (三)城市带动农村作用不强，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求紧迫 首先，城镇人口增长滞后于城市空间扩张。2008年，中国城市建成区面积比2000年增长60％，同期城镇人口数量仅增长32％。其次，中国的城镇化具有明显的“半城市化”特征。2009年，中国城镇人口6.22亿人，其中，进城务工人员1.45亿人，他们既没有城市户口，又没有稳定住房，仍处于“候鸟式”迁移状态。第三，城市产业发展对农村带动能力不足，城市公共服务向农村延伸不够，城镇化的成果没有更多地惠及农村和农民。 目前中国城镇化水平已接近50％，正处在城镇化加速发展的关键时期。如果不适时调整城镇化发展战略，加快转变城镇化发展方式，充分发挥城市对农村的带动作用，城乡收入差距将会持续扩大，城乡一体化进程将会受到影响，甚至会出现城市过度发展、农村日益凋敝的极端情况。 三、今后农业农村发展的目标任务和基本思路 (一)目标任务 根据党的十七大提出的到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，按照党的十七届三中全会提出的农业现代化建设、新农村建设和城乡一体化发展的基本要求，到“十二五”末期，要努力实现以下目标任务： 1 农业现代化建设取得新进展。农业基础设施和生产技术条件显著改善，机械化、水利化、信息化水平大幅提高；农业经营组织化程度进一步提高，土地产出率、资源利用率、劳动生产率明显提高；现代农业产业体系进一步完善，农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力显著增强；农业综合生产能力进一步增强，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障。 2 新农村建设再上新台阶。农村第二第三产业加快发展，农村经济结构进一步优化；农村劳动力转移就业规模不断扩大，新增转移就业总量达4000万人。农民收入持续增加，2015年达到8000元；农村基础设施显著改善，人居环境更加和谐；农村文化事业、教育水平、医疗服务条件明显改善，社会保障体系实现全覆盖；乡村治理机制进一步完善，农民民主权利得到切实保障。 3 城乡一体化新格局初步形成。城乡实现统一规划，城镇建设、农田保护、村落分布、生态涵养等空间布局进一步优化。资金、技术、人才、管理等生产要素在城乡之间实现有序流动，城乡产业关联度进一步加强。财政对农村公共事业的保障水平进一步提高，城乡统一的基础设施和公共服务均等化取得明显进展。城乡统一的人力资源市场基本形成，农民工权益得到切实保护。户籍制度改革取得重大突破，县乡管理体制改革取得新进展。 (二)基本思路 “十二五”时期，促进农业农村发展的总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持“三农”工作是重中之重的指导思想，坚持统筹城乡发展的基本方略，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多子少取放活的基本方针，加大投入力度，创新体制机制，强化农业基础，增加农民收入，促进农村和谐，为实现全面建设小康社会的奋斗目标打下更加坚实的基础。
“十二五”时期，促进农业农村发展的工作重点是：加快转变农业发展方式，大力推进现代农业建设；促进农村经济社会全面发展，深入推进新农村建设；转变城镇化发展方式，加快推进城乡一体化发展。 四、加快转变农业发展方式，大力推进现代农业建设 “十二五”和今后一个时期，要加快转变农业增长方式、创新农业经营方式，大力推进现代农业建设。 (一)加快转变农业增长方式 1 以改善农田灌溉条件和提高耕地质量为重点。加强农业基础设施建设。由于农业基础设施建设滞后，全国农田有效灌溉面积比重仅为48％，中低产田比例高达67％。“十二五”时期，要把改善农田灌溉条件和提高耕地质量，作为加强农业基础设施建设的重点。 随着大中型水利设施建设步伐的加快，小型农田水利设施建设明显滞后，已成为改善农田灌溉条件的制约因素。加强小型农田水利设施建设，一要大幅度增加各级财政用于小型农田水利工程建设补助的专项资金规模，整合各类项目投入资金；采取以奖代补等形式，鼓励和支持农民广泛开展小型农田水利设施建设；完善激励机制，形成各方力量参与小型农田水利设施建设的机制。二要深化小型农田水利设施产权制度改革，通过个体经营、股份合作和承包经营等多种形式，探索农业灌溉工程运行管理的财政补贴机制，健全小型农田水利设施管护机制。 部分地区土壤退化、养分失衡导致耕地质量下降，影响了土地生产能力的提高。采取综合措施进一步提高耕地质量，一要大力推广保护性耕作技术，实施合理轮作和间作套种，最大限度地减少农业耕作对土壤层的破坏。二要进一步完善测土配方施肥、土壤有机质提升试点等项目的实施机制，提高补贴标准，扩大实施范围，鼓励和引导农民采用秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等土壤改良技术，提高土壤有机质含量。三要以粮食主产区为重点，进行水、土、田、林、路综合治理，加大中低产田改造力度，提高稳产高产农田比例。 2 以开发应用先进适用技术和提高技术装备水平为重点，增强农业科技支撑能力。目前，中国农业科技研发和自主创新能力不强，新品种、新技术和新装备推广不足，农民接受和运用农业科技的能力较低。“十二五”时期，要围绕提高中国农业科技创新和推广应用能力，着力抓好科技创新、农技推广和农民培训三个关键环节。 一是科技创新既要“顶天”又要“立地”。一方面，要加大农业科技投入，大力推进农业科技自主创新，强化基础性、关键性、战略性重大农业科学技术研究，培育具有重大应用价值和自主知识产权的科技成果：另一方面，要加强农业技术研发和集成，加强优良品种培育，加强集成性农业技术和关键环节农机装备的研发，开发适合于农民使用的实用技术和设备，加大先进技术成果的转化和应用。 二是农技推广要加强基层农业公共服务机构能力建设。加大“农业科技进村入户”工程实施力度，依托种养大户、专业合作社等生产经营主体建设试验示范基地，支持涉农企业向农户推广专业实用技术，引导农民专业技术协会等社会力量承担公益性农业技术推广服务项目，形成各种社会力量广泛参与的农技推广新格局。 三是农民培训要以种养能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作社负责人为重点，加快新型农民培训和农村实用人才培养，加强农民技术培训，努力克服农业劳动力素质结构性下降对农业科技应用的不利影响。 3 以推进农业结构战略性调整为主线，着力构建现代农业产业体系。当前，中国农业产业体系还不健全，区域布局和产业结构不合理，农产品优质品率不高。“十二五”时期，要以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标，调整优化农业结构，着力构建现代农业产业体系。 一是实施新一轮优势农产品区域布局规划。加大对优势农产品和优势区域的扶持力度，引导资金、技术、人才、管理等生产要素向优势产区集中，引导生产、加工、流通、储运等设施向优势产区集聚，加快形成优势突出和特色鲜明的农产品产业带。 二是要突出产业发展重点。对于粮食、棉花、油料等大宗农产品，要继续推进高产创建，提高综合生产能力和供给保障水平。对于蔬菜、水果、花卉等园艺产品，要推进集约化、设施化生产，提高专业化、规模化生产水平。对于畜牧、水产等养殖业，要推进标准化健康养殖，提高质量安全水平。推进农业产业化经营健康发展，促进农产品加工业转型升级。 三是强化农产品质量安全工作。严格产地环境、投入品、生产过程、产品质量全程监控，加强农产品生产、收购、储运、加工、销售各环节的质量安全监管。支持绿色食品和有机食品发展，加大农产品注册商标和地理标志的保护力度。加快良种开发和推广应用，提高农产品优质品率。 4 以资源节约利用和生态环境保护为重点，促进农业可持续发展。长期以来，中国农业的增长主要依靠增加物质投入，不仅浪费了大量的资源，还带来了生态环境问题。“十二五”时期，要把节约资源和保护环境放在现代农业建设的突出位置，发展节约农业、循环农业、生态农业，增强农业可持续发展能力。 一是大力发展节约农业。开发推广节能技术，鼓励生产和使用节能环保型农业机械。加大节水和排灌机械购置的补贴力度，鼓励推广节水灌溉技术，推进农业节水与农业水价综合改革。加快普及农作物精量半精量播种技术，引导农民节约使用种子。推广测土配方施肥、平衡施肥、缓释氮肥技术，引导农民科学使用化肥。推广科学饲养技术，发展节粮型畜产品和水产品。 二是大力发展循环农业。积极培育以非粮油作物为原料的生物质产业，推进农林副产品能源化、资源化利用。延伸农业产业链，将各种农产品加工的副产品和废弃物进行系列开发和深度加工。鼓励规模化养殖场和农村社区集中建设大中型沼气设施，推进农作物秸秆和畜禽粪便等废弃物的循环利用。在现代农业示范园区开展循环农业试点，探索发展循环农业的有效模式。 三是大力发展生态农业。强化对水源、土地、森林、草原、湿地等自然资源的保护，继续推进天然林保护、退耕还林、草原建设和保护、退牧还草、水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程建设。保护珍稀物种和种质资源，防止外来动植物疫病和有害物种入侵。鼓励生产和使用新型化学投入品，科学使用肥料、农药和农膜。推广生物防治病虫害技术，推广农业面源污染治理技术。健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护自然资源和农业物种资源的激励机制。 (二)创新农业经营方式 1 完善农村土地承包制度，发展农业适度规模经营。随着越来越多的农村转移劳动力在城镇就业定居，农业从业人员逐步下降，发展农业适度规模经营的条件已初步具备。当前和今后一段时期，扩大农业经营规模主要有两条途径：一是通过土地经营权流转，扩大土地经营规模；二是引导一部分农户退出承包地，增加人均土地占有规模从而扩大农业经营规模。
发展适度规模经营重点是规范和引导土地承包经营权流转，培育专业大户、家庭农场、农民专业台作社和农业企业等规模经营主体。首先，要稳定现有土地承包关系，赋予农民包括占有、使用、收益、处分和抵押等更加完整充分的土地财产权利，强化农户承包权的确权、登记和发证工作，加强对农户承包权的物权保护。其次，要健全土地承包经营权流转市场，主要是建立农地流转市场和农地流转信息服务平台，培育农地流转中介服务组织，推行土地流转合同备案和鉴证制度，加强农地流转用途监管，规范土地流转行为。第三，探索建立经营权流转补贴制度，对转出农地的农户和一定经营规模以上的转入主体实行补贴，引导部分农民转出承包地。 此外，还要通过建立承包权退出机制，对已在城镇就业定居并愿意退出承包地的农户给予合理的经济补偿，引导他们退还承包地，扩大留在农村从事农业的农户的经营规模。 2 健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社和龙头企业等规模经营主体，是转变农业经营方式的长期方向，但在相当长的一段时期内较小规模的家庭经营仍将大量存在，当务之急是要尽快建立起覆盖全程、综合配套、高效便捷的新型农业社会化服务体系，扩大农业服务规模，提高农业经营组织化程度。 一要抓紧制定和落实针对农民专业合作社的财政、税收和金融支持政策，鼓励和引导农民专业合作社开展信用合作，扶持农民专业合作社加快发展，提高农民专业合作社生产经营、技术应用、信息搜集和市场开拓的能力，增强其为成员服务、维护成员利益的功能，充分发挥其为农服务的基础作用。 二要在继续支持龙头企业做强做大的同时，倡导龙头企业积极履行社会责任，引导龙头企业与农户建立更加公平合理的利益联结机制，充分发挥其为农服务、带农增收的骨干作用。 三要健全乡镇或区域性农业公共服务机构，建立村级服务站点，创新管理体制，充实农业公共服务人员，提高人员素质，加强农业公共服务能力建设，使其成为农业社会化服务体系的重要支撑。 五、促进农村经济社会全面发展，深入推进新农村建设 自党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，中国农村经济社会发展取得了较为明显的成效。当前的主要问题是，农村经济发展相对滞后，农民收入水平仍然不高，基础设施和社会事业发展的长效投入机制尚未建立，农村公共管理机制还不完善。“十二五”时期，深入推进新农村建设，要全面繁荣农村经济，促进农民收入增长，建立长效投入机制，完善公共管理体制。 (一)全面繁荣农村经济 1 大力发展农产品加工业。发展农产品加工业，对延长农业产业链、提高农业综合效益、增加农民收入具有重要作用。当前中国农产品加工业发展相对滞后，进一步发展潜力巨大。“十二五”时期，大力发展农产品加工业，一是重点培育一批产业关联度大、带动能力强、有国际竞争力的大中型农产品加工龙头企业，带动相关产业发展。二是鼓励引进国外先进加工技术，支持企业与各类研发机构联合开展重大关键加工技术的攻关，加快科技成果的转化应用。三是加大对农产品加工企业原料基地建设、设备引进、市场开拓的财政、信贷支持力度，完善企业税收优惠政策。四是制定实施农产品加工业发展规划，加强行业管理和自律。 2 加快发展农村第二，第三产业。按照统筹城乡产业发展、实现城乡工业联动的要求，加快转变农村工业发展方式，促进农村工业转型和产业结构升级。 一是抓住城市工业转型升级、产业转移、技术扩散的有利时机，立足当地资源状况、市场条件、区位优势和技术水平选择支柱产业，加快农村工业发展。 二是加快技术改造步伐，淘汰落后工艺和设备，围绕节约资源、提高效率，减少面源污染、保护生态环境，提升农村传统产业，促进农村工业转型升级。 三是加强土地利用规划管理和项目用地审批管理，科学规划村镇工业发展用地，采取调整村镇布局、集中置换分散的集体建设用地、推进废弃土地复耕等措施，解决农村工业发展用地问题。 四是加大对吸纳就业能力强、技术含量高、低碳环保的农村工业发展的信贷支持力度。健全农村工业企业信用担保体系，落实应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利的质押贷款政策。建立中小企业信贷增长风险补偿机制，推动中小企业上市融资。 在引导农村工业转型、加快农村工业发展的同时，按照优化结构、协调发展的要求，加快农村服务业发展。 一是支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农村经纪人等多种主体，为农户提供农资经销、农机销售和维修、农业技术推广和指导、动物防疫、市场信息和农产品流通等多种内容的生产经营服务。 二是围绕技术研发、职工招聘与培训、仓储物流、市场营销、邮政、金融、会计、法律、管理咨询等内容，为农村中小企业发展提供专业化服务。 三是鼓励农村个体工商户围绕餐饮、交通、商贸、娱乐、旅游等，发展以服务当地农村社区为主的生活性服务业。 四是鼓励发展适合农村特点和满足农民需求的各种小型金融服务，为发展农村服务业提供金融支持，为农村居民提供消费信贷。 3 大力发展县域经济。“十二五”期间，要着眼于兴县富民，大力发展县域经济。 一是培育支柱产业。依托当地资源优势和市场条件，通过优化投资环境、强化扶持政策发展和培育龙头企业，带动支柱产业发展。引导企业、技术、产业向县城、中心镇和工业园区集中，发挥支柱产业的关联带动作用。注重发展就业容量大的劳动密集型产业。 二是促进农村非公有制经济发展。落实鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施，支持民间资本投向基础产业和基础设施、公用事业、社会事业、金融服务等领域。清理和整合涉及农村非公有制企业的行政审批事项，简化环节、缩短时限，提高行政服务效率。进一步完善对农村中小企业的支持政策，进一步清理和规范涉企收费，切实减轻农村中小企业负担。 三是促进农村劳动力转移就业。认真贯彻落实国家已经出台实施的关于促进农村劳动力转移就业的政策措施，围绕提高农民工就业能力、促进农民工就业，支持多种主体开展农民工培训，强化就业信息、就业指导和职业介绍服务，采取财政支持、税收优惠、信贷优惠、信息服务等帮扶政策支持农民工返乡创业。 四是落实县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的政策，加快发展多种形式的新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行，积极引导民间融资健康发展，加快发展多层次信贷市场，加大金融对县域经济发展的支持力度。
4 加快农村区域发展。按照发挥比较优势、加强薄弱环节、促进协调发展的要求，通过制定区域规划和实施区域发展政策，引导和调动地方积极性，探索不同发展模式，形成各具特色的区域经济。“十二五”期间，要在粮食主产区、石山地区和草原牧区取得突破。 对粮食主产区要进一步加大粮食战略工程的实施力度，全面落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划；增加农民种粮补贴，适当提高粮食最低收购价格，支持主产区农民增产增收：建立主产区利益补偿制度，加大对产粮大县财政奖励支持力度：完善粮食风险基金政策，取消主产区资金配套：推进农业规模化、标准化、机械化和产业化经营，提高粮食商品率和附加值；加大对产粮大县粮食产业建设项目的扶持力度，支持发展以粮食及其副产品为原料的加工业。 石山地区要通过国家支持和自身努力，着力加强交通、通讯、信息等基础设施建设，增强自我发展能力；加大荒漠化石漠化治理力度，加强自然资源和生态环境保护，发展旅游产业；支持资源优势转化为产业优势，大力发展林果茶药等特色产业，繁荣山区经济。 草原牧区要加大国家投入力度，加强草原保护和建设，加大草原生态补偿力度，促进牧区生态环境修复并不断改善；逐步完善适合牧区特点的农业补贴政策，发展特色产业和观光旅游业，促进牧民增加收入；转变草原畜牧业发展方式，推行禁牧休牧、划区轮牧和合饲圈养，加强人工草地和牧区水利建设，促进草原牧区可持续发展。 (二)创新农村公共管理机制 1 完善农村公共品投入和管护机制。 “十二五”时期，要继续加强农村基础设施建设和社会事业发展，着重建立长效投入机制，完善设施管护机制。建立农村公共品长效投入机制，一是按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，要继续加大财政支出、预算内固定资产投资、土地出让收益对农业农村基础设施和农村民生工程的投入力度，增加管护资金投入。二是改革政府支农投资的管理方式，拓宽投资来源渠道，整合现有各项投资，突出建设重点，加强投资监管，提高资金使用效率，对国家安排的公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。三是加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持。四是建立有利于社会资金向农村投入的激励机制，采取投资补助、资本金注入、财政贴息等措施，引导社会资金投入农村基础设施建设和社会事业发展，形成多元化的农村公共品投入机制。 完善农村公共品管护机制，一是健全基础设施和社会事业项目专家评审制度，严把项目审批关。完善基础设施和社会事业项目招投标制度，严把项目实施关；实行资金使用公开制度和项目责任追究制度，完善资金项目监督管理机制，确保资金规范、安全、高效运行。二是推进农村水利建设管理体制改革，开展农电体制改革，深化农村公路管理养护体制改革。三是推进农村基础设施产权制度改革，明晰产权，明确责任，加强管理和维护，提高设施利用效率。 2 推进县乡财政和行政体制改革。当前，中国县乡财政收支紧张，基础设施建设和社会事业发展支出难以保障。深化县乡财政和行政体制改革，已成为深入推进新农村建设的迫切要求。“十二五”时期，要在继续深化县乡财政体制改革的同时，推进县乡行政体制改革。 一是调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，提高县级财政在省以下财力分配中的比重，建立县乡基本财力保障制度，全面推进县乡财政体制改革，增强县域经济发展实力。 二是稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，探索试行省直接管理县(市)的行政体制，扩大县级政府的经济和社会管理权限，增强县域经济发展活力。 三是按照着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能的要求，优化岗位设置和人员结构，继续推进乡镇机构改革。 四是推进村民自治制度化、规范化、程序化，加快培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善农村社会自治功能。 五是顺应农村居住方式和生活方式变化的新要求，做好乡村建设规划，深化农村社区管理体制改革。 六、转变城镇化发展方式，加快推进城乡一体化发展 进入新世纪以来，中国城镇化呈加快发展的趋势。在快速城镇化的过程中，城镇化发展质量不高，城镇布局不合理、功能不完善，城乡二元体制尚未破除，城市带动农村的作用不强，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局要求紧迫。“十二五”时期，必须调整城镇化发展方式，优化城镇布局，完善城镇功能，创新体制机制，大力推动农村人口向城镇转移，着力增强城镇对农村的辐射带动作用，使城镇化的成果更多地惠及农村和农民。 (一)优化城镇布局，完善城镇功能 坚持大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力。要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成高效、协调、可持续的城镇化空间格局；已形成城市群发展格局的区域，要加强城市群内各城市的分工协作和优势互补；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，形成若干就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群；不具备城市群发展条件的区域，要重点发展中小城市、县城及中心镇，使之成为本地区集聚人口、经济和提供公共服务的中心。 要把中小城市和小城镇发展作为重点，着力提高其人口和经济聚集功能。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，年度土地利用计划要注重支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展、方便农民就近转移就业。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。加强城镶规划、设计、建设及综合管理，加强城镇基础设施建设，健全城镇居住、公共服务和社区服务等功能，改善城镇生活环境，全面提高城镇管理水平和发展质量。 (二)推进城镇化发展的制度创新 推进城镇化制度创新，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在城乡体制改革的关键环节上取得突破。“十二五”时期，要把促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口。一是加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农村转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。推进大中城市户籍管理制度改革。推动流动人口服务和管理体制创新。二是按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的要求，加快落实国家关于促进农民工进城就业的各项政策措施，加快建立城乡统一的人力资源市场，促进城乡劳动力平等就业。三是扩大城镇住房保障覆盖面，促进有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。四是扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，落实农民工养老保险关系转移接续政策。五是将农民工纳入城镇社会管理体系，在人口管理、子女教育、公共卫生、社会治安等方面为农民工提供基本公共服务。
