【论文摘要】 本文以《WTO反倾销协定》关于反倾销机构设置的原则规定为依据，对世界各国的反倾销启动机制进行了分类，井在对各种启动机制利弊分析的基础上，提出了完善的建议。 【论文关键词】 反倾销启动机制比较 反倾销是GATT和WTO所允许采用的抵制外来不公平竞争的合法手段之一。随着农产品和纺织品回归关税和贸易总协定，以及出口自限(VRAs)和有秩序的市场安排(O- MAs)等“灰色区域”被限制使用，各国的进口关税不断下调，尤其进口配额及许可证的逐步取消，WTO成员巳清醒地认识到利用反倾销措施是控制进口的有效、便利手段，其使用要比保障措施(GATT第19条)更宽松，更易达到“保障本国利益”的目的。也就是说，在国际关税壁垒日受冷落，行政限制等非关税壁垒日益减少，特别是随着中国于2001年12月11日正式成为WTO成员国并大幅度降低关税的情况下，运用反倾销这一合法的国际通用的贸易保护手段来保护国内产业免受国外不正当贸易做法的冲击，维护公平的国际竞争环境和正常的国际贸易秩序，应成为中国的首选。在此种背景下，对反倾销启动机制进行比较研究对完善中国的反倾销程序立法具有非常重要的理论意义和现实意义。 一、《WTO反倾销协定》关于反倾销机构设置的原则规定 任何一个国家要进行反倾销立法，必然要考虑反倾销机构的设置及机构的性质问题，而机构的性质问题又与该机构在整个反倾销过程中的职能相关。对此，《WTO反倾销协定》将该机构定位为准司法性质。《WTO反倾销协定》中通篇提及的机构为“当局”或“主管机关”，而在有关脚注中几乎没有任何说明，只提到“当局”指“适当高级别的主管机关”。因此，各国对“主管机关”拥有宽泛的解释权，它只需确定作出关键决定的该主管机关具有适当高级别，并能起到准司法机关的作用。此外，在《WTO反倾销协定》中没有指明该有关主管机关是负责确定倾销的存在，还是确定对国内产业造成的损害。因此，上述两方面，可以由不同机关来确定，也可以由同一主管机关同时处理倾销和损害事宜。例如，印度、埃及、巴西、新加坡和欧共体仅有一个主管机关，而美国和加拿大则由两个不同的机关分别处理。 二、各国反倾销机构设置的比较 根据管辖范围不同，行政主体可以分为中央行政主体和地方行政主体。中央行政主体是指其行使职权的范围及于全国的组织。地方行政主体是指行政职权的范围及于本行政区的组织。由于《WTO反倾销协定》所提及的“当局”是指“适当的高层当局”，因此各国的法律多规定由其“中央行政机关”管辖反倾销申诉案件，并且这些机关多是处理贸易问题的相关政府部门或准司法部门。如美国由商务部(DOC) 和国际贸易部(ITC)管辖，中国由商务部管辖。各国如此规定的原因，一方面是为了使本国的机构设置符合WlO的规定；另一方面是因为反倾销案件复杂，技术性要求高，政策性强，政治色彩较浓，影响具有国际性，由中央机关管辖可以提高其权威性，减少其他WTO成员国的质疑和挑战，维护良好的国际贸易关系。从纵的方面看，各国反倾销主管机关除了名称不同，没有什么实质性的差别，也就是说都采取一元制，都由与处理贸易问题有关的中央级政府部门或准司法部门管辖，不存在级别管辖分工问题。只有中央一级的法定机关对反倾销案件具有管辖权外，任何地方政府机关和其他中央机关均不具有管辖权。除了通过行政复审或司法审查外，任何机关无权改变或撤销反倾销主管机关的裁决。从横的方面看，由于每一个反倾销案件均涉及倾销调查和损害调查两个方面，而《WTO反倾销协定》只是要求同时认定存在倾销事实和损害事实及两者因果关系之后方才允许征收反倾销税，而对于负责倾销调查和损害调查的机关设置以及启动调查时限并未做出统一规定，各国在这些方面存在较大差异。根据各国在倾销调查和损害调查方面的机构设置不同以及各机关在启动损害调查程序和倾销调查程序分工不同，可将反倾销启动机制分为以下四种类型： 1.单轨制。单轨制启动机制是指由一个政府部门独立决定是否同时对倾销和损害发起调查的制度。例如，澳大利亚海关总署在反倾销事务中有很大的权力，虽然这种权力自1988年后受到了反倾销管理局和对外事务及贸易部部长的双重制约，但仍独立决定是否立案并启动倾销和损害调查。海关总署在25天内核实证据材料决定是否立案。根据墨西哥《对外贸易法》，墨西哥工商部在反倾销事务中发挥着重要作用，它受理当事人的申诉，决定立案调查并实际进行倾销与损害两方面的调查和裁定。墨西哥工商部接到申诉后，必须在30日内决定是否立案调查。韩国在反倾销案件中由财政部负责反倾销调查的全过程，立案调查权力属于财政部长，并在3个月内决定是否立案调查。印度在反倾销启动机制上尤为特殊，启动和调查反倾销的最基本权力是赋予中央政府指定的一个调查员，该调查员有权决定是否发起调查。此外，印度尼西亚的反倾销委员会、新加坡的部长、南非的关税与贸易委员会等均有权单独决定是否启动倾销和损害两方面的调查。 2.双轨制。双轨制启动机制是指由两个相互独立的部门分别对是否启动倾销和损害调查作出决定的制度。美国实行的是典型的双轨制。美国的反倾销申请人会同时向美国商务部(DOC)和美国国际贸委员会(ITC)提交反倾销申请书。依美国通常的做法，申请人在正式投诉前一般将申请书草案递交DOC和ITC进行讨论，取得咨询和协助，然后改进，正式递交。DOC和ITC分别单独决定是否立案，前者专门负责倾销调查和裁定，后者专门负责损害调查和裁定。DOC在收到申请书20日内决定是否立案，如是，则会在联邦公报上发布提起反倾销调查的通知。而ITC一收到申联邦公报上发布提起反倾销调查的通知，并不进行审查，也不等待DOC的立案决定，而是立即进行调查。若是在20天后DOC不受理案件，而ITC一收到申也自动终止调查。事实上，美国对申请书的要求很低，只需提出有必要征收反倾销税的因素及“支持指控所能合理地获得的信息”。 如缺乏申请人支持指控的可合理获得的信息，ITC就会将案件“交由另一机构，也即DOC处理”。似乎就法条而言这样处理有其合理性，因为DOC在申请人提出申请20天内应决定申请书中是否包含有关征税必要因素的指控，并决定是否启动调查。显然，重大损害是必要因素之一。因此，DOC也应在20天之内决定，申请人合理获得的有关重大损害的信息是否包含在申请书之内。但按分工，有关重大损害事宜应由ITC管辖。其结果是任何一个部门均称“无权因申请人无法合理地获得重大损害信息而驳回申请。”这也从另一方面说明了美国为何会出现众多的申请且一般总获当局同意调查。事实上，ITC收到申请书后就启动初步调查程序了，不存在是否启动损害调查程序的问题。ITC自行决定启动损害调查，且与DOC的倾销调查无关。事实上，ITC时常在收到申请书副本后几天内就启动其初步调查了，并在DOC做出启动决定的20日之前就向有关当事方提出具体调查的程序性要求。 3.准双轨制。准双轨制启动机制是指由两个部门共同决定是否启动倾销和损害调查的制度。这两个部门可以是平行的，也可以是以一方为主，但缺一不可。启动后的倾销和损害调查有的是以其中一个部门负责整个程序的进行，有的则由决定启动查的两个部门分别完成。 欧共体作为一种特殊类型的法律主体，具有统一的对外贸易政策。欧共体在反倾销机构设置上有独特之处，这些机构包括欧共体委员会、欧共体理事会、欧共体咨询委员会、欧共体议会以及共同体成员国主管机构。在决定启动反倾销调查过程中，实际由欧共体委员会和欧共体咨询委员会协商一致作出决定，虽然有关倾销和损害的调查均由前者负责。如果决定立案，欧共体委员会应在45天内在“欧共体官方公报”上发布反倾销调查立案的通知。 4.多轨制。多轨制的启动机制是指由两个以上的“当局”共同决定启动倾销和损害的调查的制度。采用此类机制的国家，由于一项决定要经几个部门综合决定，往往因各部门过于慎重或其他因素而难以启动一项反倾销调查。日本就属于这种情况。日本在反倾销领域是个比较特殊的国家，在实践中日本对国内反倾销申诉的态度相当谨慎，不倾向于采取严厉的反倾销措施。因此，至今日本提起反倾销调查的次数屈指可数。反映在启动机制上，负责处理反倾销案件的行政机构有三个，即大藏省、有关产业主管省和通产省。大藏省收到申请后两个月内，与有关产业主管省和通产省共同讨论并作出是否启动反倾销调查的决定。如有充分理由，三省一般应当作出开始调查的决定。发起调查后，所有反倾销调查事项均由这三个机构各自派出几个人共同组成调查组进行，但反倾销终裁权由大藏省单独行使。 三、各种机制的利弊与完善 双轨制的机构设置是权力制衡理论在反倾销领域的体现，也有利于透明度原则的贯彻。正如上文所述，美国是典型的采用双轨制的国家，其反倾销机构设置具有鲜明的独立行使，相互制约的特点：首先在立案程序上，ITC无条件立案，一旦DOC不立案，则终止程序。其次，在调查裁定过程中，DOC的否定性初步裁决并不影响案件的继续审查，而ITC的否定性初步裁定具有终结程序的效力。再者，DOC有权与出口商达成中协议，但它须受ITC的约束，必要是ITC可以对协议正当与否进行审查。通过此种制度设置可以有效的防止反倾销权的滥用。然而在实行典型的双轨制的国家中，申请人提交的申请很少有被驳回的情形，即使被驳回，申请人仍可以通过补充资料重新递交申请，次数并不受限制，这对申请人非常有利。另外，在美国的双轨机制下，ITC自收到申请后，无需审查申请证据的准确性和充分性，即可启动对损害情况的调查，在这种快速启动机制下，虽然此时尚未正式发布反倾销调查公告，但应诉国得到事前通知后，就视为反倾销程序已正式启动，而生产商、出口商和进口商也会闻风而动，进入应诉状态。这就使应诉国在某种程度上已有了准备，而且可以避免在实施单轨制国家中因正式启动调查后才发觉缺少损害事实的支持而浪费各方面的资源。然而，在美国式的启动机制中，由于ITC在接到申请后不对有关损害证据进行审查，即进入调查程序，带有很大的盲目性和随意性，也有违《WTO反倾销协定》第5．3款关于“主管机关应审查申请中提供的证据的准确性和充分性，以确定是否有足够证据证明发起调查是正当的”要求。更为严重的是，它不能有效防止“恶意申诉行为”的发生。因为反倾销申诉和应诉行为有别于一般意义上的诉讼，申诉人和应诉人都无法直接从对方获得补偿，然而，在此种机制下，申诉行为必然导致损害调查程序的启动，这就使申诉行为本身就对出口方产生了威慑力，并可从几个方面减少进口竞争。比如，出口商应诉费用昂贵，且对市场的未来盈利产生不确定性，使得出口商很快降低出口的努力，而进口商对今后要支付的购买价格也产生不确定性，很可能转而寻求其他货源。这样即使最后的裁决是否定的，申诉人也已达到了打击竞争对手的目的，而申诉人却不会因恶意申诉而受到惩罚。但就准双轨制的启动机制而言，仍会由于双方的职责的不确定性而导致诸如多轨制国家的犹豫不决，或推卸责任的情形，不利于对倾销行为迅速作出反应。面对国外倾销产品的冲击，准备提起反倾销调查申请的产业很多，但却迟迟不能立案，会间接影响国内产业利用反倾销法律维护自身合法权益的积极性和信心。在实行单轨制的国家中，起诉阶段主要由负责倾销调查的机构，或干脆由负责倾销和损害调查的同一个部门审查申请材料，与双轨制和多轨制相比，虽然可以迅速启动调查程序，实现对效率价值的追求，但往往伴随着对正当性的减损，显然不是一个审慎的启动机制。 通过以上比较分析，笔者认为一个良好的启动机制至少应具有以下两个特点：一是保证符合条件的申诉能迅速启动查程序，对本国工业提供及时的救济。二是有效地防止恶意申诉行为的发生，以保护出口商的合法权益和本国的公共利益。也就是要兼顾效率和公平。鉴于《WTO反倾销协定》规定了在是否要发起调查的决策过程中，……都应同时考虑倾销和损害两方面的证据的原则，笔者认为最佳的启动机制应当是“严格双轨制”：就是由两个部门分别独立地对倾销和损害证据进行“审查”后，各自得出是否启动倾销调查或损害调查的结论，并对恶意申诉行为设定相应的处罚措施。
