摘要 公共服务民营化是西方新公共管理运动的主要取向，无疑为我国城市公共服务民营化改革提供了有益借鉴。20世纪90年代以来，我国政府在公共服务领域逐步推行民营化的治理变革，在取得了许多成果和经验的同时，仍然存在着许多问题。因此，各级政府要切实转变政府在城市公共服务的角色定位，完善服务监管体制，健全法律制度体系，努力营造公平、公开、公正的市场环境，培育和发展社会公共组织，以推动我国城市公共服务民营化改革的持续、健康、快速地发展。 关键词 城市；公共服务民营化；现状；有效路径 伴随着新公共管理运动的兴起与发展，公共服务民营化也在西方国家迅速地推进，并在实践中取得了重要成就。在中国，城市公共服务的大门也正在逐渐向非国有资本开启。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”，“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。因此，理性分析现状，立足于中国国情，大胆借鉴国外经验，全面思考我国城市公共服务民营化的完善路径，对于进一步提高公共服务的质量和效率，推进服务型政府的建立，以及努力构建社会主义和谐社会，都具有重要的现实意义。 一、公共服务民营化是新公共管理运动的主要取向 20世纪70年代末，西方国家兴起名为新公共管理运动的改革浪潮，高举改革公营部门，抛弃官僚制，向市场与私营部门管理学习的旗帜，以公共服务的民营化改革为主要取向。所谓公共服务民营化是指政府与政府之外的私营公司、其他组织签订合同或协议，把以前由政府提供的服务改为由接受承包合同的企业或团体提供。它强调将政府在公共服务供给上的生产者角色与提供者角色分开，将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，打破公私部门界限，把过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式交给政府以外的力量完成，或者由二者共同合作承担。 在西方国家，公共服务民营化的实践形式主要有：(1)政府业务合同出租，即把政府承担一些服务性职能通过委托、代理、签订合约的方式发包出去，转交由民营企业和中介机构，向社会出租或转移。(2)以私补公，打破政府公共服务领域的垄断，即鼓励和吸引私人资本的投入原来由政府包揽的事业中，放宽某些公共领域对私人资本的限制，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅，以弥补政府财力和服务能力的不足。(3)建立和私人部门的合作伙伴关系，共同履行政府的管理职能。政府为提供公共服务的一些私人部门实行优惠政策，如土地出让、许可证的发放等。(4)推行公共服务社区化，即鼓励社区举办公益事业，开展公共服务。西方认为，以往政府包揽了过多的具体事务，这些事务由政府承担，或者直接由政府提供某些具体的公共服务项目，是导致低效率的一个重要原因。政府虽然要对公共服务承担责任，但不一定由政府直接提供，完全可以通过民营化的途径，使政府提供的公共服务得到根本性改善。 英国的公共服务民营化是一场比较成功的所有制改革，对英国公共部门的规模和经济实力产生了重大影响，也为我国公共服务民营化提供了参考。 第一，市场经济的发展程度是决定能否进行民营化改革的前提。城市公共服务是关系国计民生的基础性事业。在非理性的自由竞争下，公共服务完全由私人经营和管理，势必造成经营者唯利是图，损害社会公民的利益，所以，当英国尚处于非理性的自由资本主义时期的时候，公共服务必须由代表公民利益的市政府、国家政府拥有和经营。而在市场经济已经发展到比较成熟的、理性的阶段时，民营化就成为公共服务改革比较理想的选择。从英国公共服务的发展历程不难看出，城市公共服务无论是公营还是民营，主要还是取决于市场经济的成熟程度、取决于社会的法制化程度。 第二，法律是民营化能否顺利进行的重要保障。英国对城市公共服务的民营化改革以政府管制立法为先导，这使民营化改革具有法律依据和实施程序。在立法的同时，英国政府还依法确定了相应的执法机构，这些机构完全独立于企业，具有很大的权力范围，如发放企业经营许可证、修改许可证有关条款，以及进行价格、质量、投资等方面管理。公共服务能否进行民营化改革是由市场经济的发展程度所决定的，而市场经济成熟与否则取决于社会的法制化程度。法律的制定，表明政府的态度，消除了人们的思想障碍，为民营化的顺利进行提供了可靠保障。 第三，政企分离是民营化改革的关键。在民营化改革前，英国的城市公共服务实行的是以“政企合一”为特征的政府管理体制。20世纪80年代初，英国开始对城市公共服务实行民营化改革的同时，对这些相应产业的政府管制体制也实行了重大改革，从根本上调整政府与企业间的关系，实行政企分离。英国政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。英国的改革实践证明，新的管理体制促进了国有企业的经营效率，提高了城市公共服务的经济效率。 第四，转变政府职能是实行公共服务民营化改革的重点和难点。实行政企分离以后，由于企业将拥有经营自主权，以追求利润最大化为经营目标，而且，许多城市公共服务事业具有自然垄断性，只存在一家或者极少数的竞争，因此，这些企业就有可能利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格来谋取垄断利润，降低服务质量。这就需要政府转变职能，采取必要的监管措施，以规范企业的市场行为。转变后的英国政府新职能主要包括：(1)制定有关政府管制法规；(2)颁发和修改企业经营许可证；(3)制定并监督执行价格管制政策；(4)对企业进入和退出市场实行管制。这体现了“放小管大”的改革原则，有利于提高政府管制效率。 第五，竞争是提高城市公共服务经济效率的根本途径。竞争对公共服务具有促进经济效率的巨大作用，不仅能刺激企业内部的生产效率、促进社会分配效率，同时还有利于提高政府管制效率。以英国电信和煤气改革为例，改革初期英国政府出售原来国有企业的股份实现了民营化。虽然英国电信和英国煤气公司的所有制发生了变化，但是由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组，这些企业的市场垄断地位并没有发生变化，不存在市场竞争的压力，这种改革结果并没有达到刺激企业提高经济效率的目的。因此，在制定民营化改革方案时，必须对竞争和管制政策的一些基本问题进行必要的考虑。政府如果只是急于变革公共服务的所有制结构—将国有变成民营，这对促进城市公共服务经济效率的作用是不明显的，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。民营化改革过程，就是一个不断强化竞争机制的过程。 二、我国城市公共服务民营化现状的理性分析 20世纪90年代以来，我国政府在公共服务领域逐步推行民营化的治理变革。特别是近几年，我国各个城市逐步开始开展公共服务民营化改革，并取得了不少的经验和成果。第一，扩展了建设资金来源渠道，减轻了财政补贴压力。城市公用事业实行民营化不仅可以从根本上减少城市政府的补贴，促使城市公用事业的运营转亏为赢，而且，为城市政府聚集一大笔建设资金。第二，提高了资金使用效率。青岛、沈阳、鞍山等市的道路保洁、绿化等服务，在实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省了资金。南京、青岛、贵阳等市在公交行业实行市场化改革后，在竞争的压力下，人车比提升，车况改善、服务质量明显提高，长期亏损的公交行业转为盈利。第三，提升了公共服务的质量。公用垄断企业效率低、服务质量差是一个普遍现象，公用企业己经成为消费者投诉举报的一个热点，但是政府的全面退出使服务质量得到大幅度提升。第四，引进了先进的经营理念和管理经验，促使国有企业改革。原来的国有企业通过与民营企业或者外资企业合资，合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。第五，激发了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有企事业单位将面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公共服务产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难以维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。第六，推动了地方政府职能的快速转变。城市公共服务民营化。不仅改变了长期以来包揽所有公用事业，将很大部分的精力用于为社会提供公共服务产品的局面，降低了公用事业的成本，提高了公共服务的质量，而且推动了城市政府的机构改革、职能转变和政策制定，使政府退出部分公用事业的投资运营，将主要精力用于决策，实现地方政府的行政管理从统治向治理的转变。 尽管随着我国城市的快速发展，我国城市公共服务有了长足的进步，并取得巨大的成绩。但是，这种发展现状远远滞后于社会经济发展的要求，难以满足现实的需要。具体来说，主要表现在以下几点： 第一，思想观念有待进一步转变。目前，民营经济在不同领域存在着不同程度的“限进”情况，尤其在基础设施、大型制造业、金融保险、通讯、科教文卫和旅游等社会服务业以及国有产权交易领域的投资进入很少，呈现严重的投资结构不均衡的状况。基础产业与基础设施领域一直是民营经济投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域，因而也是发展民营投资进入最为不足的领域。 第二，市场机制尚不成熟。一个健全、完善的市场是公共服务民营化推行的必备条件。我国作为一个发展中国家，当前的市场机制显然还远未成熟。一是缺乏健全完善的市场竞争机制。市场竞争机制尚未建立健全完善。就使得公共服务民营化的实践中各种违规操作现象时有发生，造成公共服务民营化过程有效竞争的不足。二是市场准人的公开性和透明度远远不够。在民营化过程中，如何建立一套公开、公平、公正的市场准入机制，确保各种民间资本在平等的基础上竞争，是当前民间资本进入公共服务所面临的主要问题之一。三是招投标机制尚不规范。尽管《招标投标法》对招标投标的原则、程序、法律责任作出了明确规定，然而在实施过程中存在不少问题，违规违法现象比比皆是。四是特许经营权的管理尚待完善。不规范的招投标机制和不完善的特许经营制度，使政府承包合同，特许经营权和补贴，都可以通过贿赂、串谋和索取来获得。凭单制也有一系列诈骗行为。潜在的竞标商串谋、协调行动以保持高价格。五是定价方式缺乏科学性。在公共服务产品的定价方面，有关部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据，没有合理利润的标准。同时价格听证会的形式化，以及公共资金与私有资金的资本成本没有全面比较确定等问题，使得最终的公共服务产品和服务价格在保证公平有效竞争的实现方面存在较大折扣。 第三，监管制度不完善。建立一个良好的监管制度，加强政府监管不仅是社会公众的要求，也是企业的呼声。然而，我国政府现行的监管制度还很不完善。一是对监管的主体、客体、范围、手段等的规定不够具体明确。公共服务民营化过程中，对监管的主体、客体、范围和手段等方面缺乏明确的规定，就会造成实际管理过程中的无序与混乱。二是监管人员队伍的素质比较差，监管队伍的构成不够合理。作为监管活动的主体，监管人员还缺乏市场、销售、广告、客户关系、人事管理、招聘、员工纪律、采购等方面的经验，缺乏成本意识，缺乏提高效率的有效途径和与对手竞争的经验。此外，我国在监管队伍的构成方面也存在着问题，不利于监管职能的更好履行。三是缺乏健全、完善的责任追究制度。目前，我国公共服务监管体制中缺乏一套完善的责任追究制度，使公共服务管理过程中存在“责任真空”地带，为各种寻租、腐败现象的出现制造了机会。 第四，城市公共服务民营化缺乏良好的法制环境。公共服务改革需要有完善的法律法规作为保障。然而，目前我国政府在法规与政策层面的作用还远未发挥出来。一是法规、政策不到位，法规、政策滞后现象严重。随着改革进一步的发展，政府的法规与政策的滞后现象已经逐渐暴露出来。有的己无法适应当前形势的发展，必须及时地进行修订和完善，否则，势必造成民营化改革过程违规和无序现象的出现，成为民营化改革的绊脚石。二是法规、政策过于宽泛，缺乏可操作性。虽然目前中央和地方都出台了一些相应的法规与政策，但是这些法规与政策的规定普遍显得比较宽泛，不够具体，不便操作，这在某种程度上影响到了我国公用事业民营化的推进。三是现行法规、政策的支持力度不够。虽然我国政府也表示支持公共服务的民营化，但是同西方发达国家相比，我国政府的政策支持力度显然还不够，表现为在某些问题上显得态度不够坚决，在某些领域态度显得不够明朗，一些该出台的政策没有及时出台等等。这种状况的存在显然不利于我国公共服务民营化的顺利推行。 第五，非赢利、非政府的社会公共组织发育滞后。我国长期处于计划经济体制下，社会公共组织的发展与西方发达国家存在着显著的差距。而且，处境艰难，突出的表现为资源不足、能力不足、自治不足和发展不平衡。 第六，政府信用缺失问题严重。由于项目合同对政府的约束力不强，政府容易产生意向变更，破坏投资规则，损害投资者的利益，使投资者处于劣势地位，挫伤民营投资者的积极性，也给外国投资者造成了不稳定的预期。体制转型中的不确定性及其政府官员的短期行为、政府更迭、官员失信无不成为参与公共服务民营化的私人投资者和贷款人最大的担心。政府规制政策的不稳定，已经成为民营企业介入公共服务的最大障碍和风险。 三、进一步推动我国城市公共服务民营化的有效路径 公共服务民营化无疑是我国城市公共服务改革的趋势和方向。各级政府有必要在理性分析现状与困境，大胆借鉴西方国家民营化改革的成功经验的基础上，立足于中国国情和各城市的实际，全面思考我国城市公共服务民营化的有效路径。 第一，更新观念，真正转变政府在城市公共服务的角色定位。公共服务民营化的根本问题在于政府角色的转换。在市场化供给的条件下，政府仍将是市政公用设施的服务规划者和决策者，但不再是服务的生产者。生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。但公共服务由私人供给决不意味着完全脱离政府，相反，政府在公共服务民营化过程中还将发挥着重要作用。 一是公共服务民营化的积极参与者。政府以向公众提供优质高效的公共服务为己任，公共服务的民营化离不开政府的有效参与，但是政府必须改变以往生产者和供给者合二为一的角色。政府部门只是根据规划和公众需求决定增加或改善何种市政服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定，政府不再对市政公用设施企业的经营管理有决定权。 二是公共服务民营化的有效监督者。城市公共服务民营化是一个长期复杂的过程，必然引起各方面利益关系的调整，由于现行法律规范和管理体制的缺陷，在此过程中容易出现损害公共利益的问题，政府应该从维护公共利益出发，对公共服务民营化进行必要的监督和约束。 三是公共服务民营化的先行导航员。可为公用事业的私人供给者提供制度激励，包括产权界定以及给予某些激励措施等；从而为私人提供公共服务创造良好的制度环境；可为公共服务民营化提供良好、稳定的政策环境，如准入政策、招投标政策、私人资本的投融资政策等，而且要确保政府政策的一致性；可行使对民营化之后的公共服务规制职能，维护公平有效的市场竞争。 第二，建立健全城市公共服务民营化监管体制。公共服务民营化改革不仅要追求效率，还要追求公平。而要保证民营化改革中的公平与正义，必须诉诸于政府强有力的监管，需要完善系统协调的监管体制。 一是加强对公共服务企业的监管。监管机关设置在角色和利益上不冲突、不错位，以及监管的衔接、覆盖面等；提高监管机关的监管水平，增强监管的专业性；借鉴发达国家的做法，完善社会监督机制，建立各种行业协会，以听证会作为常用手段。兼顾各方利益，并发挥各种消费者组织、媒体和公众自发参与的作用，使公共服务得以真正体现其公共性。 二是加强对监管者的监管。在目前市场法治尚不够健全、政治监督尚不够完善的状况下，强调对监管者的监管，比强调监管者对相对人的监管更为迫切、更有现实意义。公共服务民营化是否能够实现公共部门和私人部门的双赢博弈，关键取决于能否构建起对监管者实施有效监管的制度框架和有效机制。对监督者的监管第一个应该是和政府签约的企业。在签订商业合约的层面上，政府和企业是平等的。如果政府的监管行为也不依法行使，如果政府不信守行政合同，也要按行政合同违约条款规定负起相应责任。第二个监督者就是人大。特别是涉及重要的公共服务，应该由人大批准，这样可以有效防止企业和政府合谋不正当利益情况的发生。第三个应该是司法部门对行政部门的监督。虽然现在行政部门和司法机构并不互相独立，但随着转变过程的推进，司法部门会接到越来越多的诉讼，也会要求司法部门更为独立，它的监督职能也会进一步加强。第四个监督者就是监督机构的上级政府。公共服务民营化的有关合约除了极个别涉及企业商业秘密的以外，都应该公开透明，这样就有利于上级政府通过透明的合约进行监督。 第三，建立和完善各种竞争制度，创建公平、公开、公正的市场环境。要彻底实现公共服务民营化，关键在于有一个遵循公开、竞争原则，充分发挥公众参与作用，公平、公正、公开的市场环境。科学有效的竞争制度，是营造公平、公正、公开的市场环境的重要保证。 一是以发展作为的主题，积极引进竞争机制，把规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府调控的目标导向。区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务，能够引进竞争和市场机制的业务，就应该打破原来一个产业自上而下的垂直垄断或对其进行横向分离，引进竞争主体进行竞争。而对非自然垄断性业务则由多家企业自由竞争性经营。 二是建立公开的市场准入制度和科学公正的特许经营制度，统一管理特许经营制度。政府在制定的政策中，必须明确对公共服务的特许经营范围、政府主管部门和受委托经营企业的责任、实行的主要原则、价格调整等进行规定。而规范招投标形式与实施过程，可考虑通过广告招标、竞争性谈判等方式选择民营部门。最后，增强特许经营的可操作性。 三是建立科学合理的价格机制，进一步健全价格听证制度。政府必须通过各种途径向公众宣传公共服务民营化的知识和信息，并应进一步完善公用事业的听证会制度，推进价格调整程序等信息的公开化，以确保利益相关者有适当的渠道影响决策，同时建立委托咨询制度，及时了解公众对于公共服务价格的反应和承受力，减少信息不对称带来的决策失误。 第四，建立完善的法律体系。加强法制建设，完善法律体系，真正做到依法行政，是推进城市公共服务民营化的基础和前提，也是重要保障。一是要做好立法工作，尽快建立和完善有关城市市政公用行业建设和管理方面的法律、法规体系。同时，我国还应当以促进有效竞争为导向，修改法律规范，为公共服务民营化改革提供法律上的支持，创造一个良好的法制环境。二是在做好立法工作的同时，政府及其所属有关部门的主要职责是依法行政，通过公正严明的执法和管理，规范市政公用行业的管理和经营行为，要做到有法必依、执法必严、违法必究，全面提高执法水平，以法律制度作为城市市政公共服务改革的准则，要体现市场经济是一种法制经济的原则，以立法为先导，依法行政，减少改革的盲目性，努力创造一个规范、有序的市场经营环境和氛围。 第五，注重对社会公共组织的培育和发展。西方民营化的实践表明，民营化改革的成功离不开社会公共组织的健康发展。因此，我国公共服务民营化改革要想取得如愿的效果，发展第三部门是毋庸质疑的。一是理清社会公共组织与政府的关系，准确定位社会公共组织在社会发展与政府治理中地位与角色。二是完善法律法规，放松政府管制，把社会公共组织的管理与发展纳入法制化的轨道，促进其健康、有序的发展。三是鼓励民间组织的发展。尤其是在注册登记、筹措资金、改进技术等方面为其提供帮助，创造一个宽松的政策环境。四是实施人才管理战略，创建高素质的人才队伍，从根本上增强社会公共组织的社会能力。 第六，加强政策的延续性和可预见性，建立政府政策的公信力。政府能否保持公共政策一贯性，是否具有公信力，是决定公共服务民营化能否健康发展的重要问题。在公共服务民营化中，政府的角色比较复杂，既是规则的制定者，又是经营活动的裁判员和运动员，相对于企业，其优势地位十分明显。尽管国家提倡公共服务民营化，但政府的一些部门违反合同、失信于人的事件也不断出现，极大地损害了政府的形象。而且，政府的风险意识淡漠，对潜在风险估计不足。这些都将严重影响城市公共服务民营化的发展。因此，政府必须加强政策的延续性和可预见性，努力提升其政策的公信力。在实践中，政府作为市政公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，政府如果不履行合同，企业也可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的资质。可见，用合同约束取代行政监管，不仅降低政府管理中的随意性，降低企业风险，而且对合同双方也能起到有效的监督作用
