(一)理论基础
财政既是一个经济范畴,也是一个历史范畴,它以国家为主体在参与国民收入分配中实现其功能目标。事实上,在政府应急管理过程中,财政部门的角色并不仅仅局限于物资管理和后勤设施保障,还具有提供行政救助的法定职责。突发公共事件发生之后,由于当事人往往丧失自救能力,迫切需要政府财政部门出面,动用各种社会资源提供行政救助。
(二)现实意义
突发事件管理是一种公共服务。建立正常的社会秩序和维护公共安全,是政府进行社会治理和公共管理的重要职责和工作内容;建立科学、高效的应急反应体制与体系,增强全社会的危机管理和危机应对能力,保障人民生命安全和财产安全,是政府义不容辞的神圣使命;确保财政对于公共服务事业和公共管理项目的支持力度,是政府由产业投资主体向公共投资主体角色转换的必然要求,是对包括纳税人在内的全体国民服务意识的具体体现。
突发性事件的应对能力是财政能力的必要组成部分。 从目前我国现有的政府财政支付能力和财政体制看,集中应对少数突发事件的力量是具备的。但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度要求看,资金的来源和保证性尤显不足。因此,面对逐步增加、永远存在的公共风险和公共危机,迫切需要在财政框架中建立应对能力。
(三)突发事件对财政运行的影响
从财政收入总量看,造成财政总量减收的主要原因是突发事件对社会总供求骤然地产生了收缩效应。一旦社会总需求扩张乏力,经济增长就要减速,从而会使财政收入增长受挫。为了遏制突发事件的蔓延以及扶持遭受突发事件冲击的行业和劳动者度过难关,必须及时出台一些财政救助政策,尤其是对财政收入下降的重灾区行业,更需要采取一系列应急措施,加以救助。
强化突发事件财政应对能力的制度安排
(一)构建突发事件的财政应对机制
合理界定我国财政的支出范围。包括:国防支出、行政管理支出、科教文卫支出、社会保障支出、经济发展支出。维护公有制主体地位,巩固社会主义经济基础。培育和完善市场建设,为市场经济发展保驾护航。与政府的这一特殊职能相适应,财政将在资源配置,以及制定、实施和宣传与市场经济相关的法律、法规方面负有更多支出责任。
建立健全财政支出绩效的评估制度。简单地控制支出和调整支出结构有可能会形成少花钱也少办事的情况,因此,需要在各部门、各单位制定与之行使的职能相适应的评估指标体系,并建立适当的奖惩制度,定期进行考核,真正提高支出的效率和效果。
深化财政改革,完善支出管理。在健全的民主监督和规范的法制约束下,建立科学的支出管理机制可以有效地提高财政资源的配置效率。改革财政资金的拨付方式,实行国库集中支付制;强化预算管理,实行部门预算;大力推行政府采购制度,并由国库直接支付采购资金,做到公开、公共、规范、透明,以解决目前存在的分散采购、盲目采购、收取回扣等问题。
(二)建立财政危机管理机制
建立综合性财政危机管理网络。当今社会,危机的发生将是一个经常性变量。面对这一情况,应当构筑一个包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持,可以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财政法律的时间;机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程;风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准,并依据不同的评价标准,对财政运行情况发布警示。
逐步建立风险分担的制度框架。要建立下级政府对上级政府的债务报告制度和政府财政风险预算及其评估制度,从制度上对地方债务加以约束、防范、监控和化解。对政府提供的各项措施、政策承诺进行事前的风险评估,以免政府因财政能力的变化而导致言行不一,损害政府的公权力。
(三)建立长效财力保障机制
增强预备费的稳定功能。具体办法:在《中华人民共和国预算法》修改以前,按照法律规定的上限提取预备费,而不论预算是赤字还是盈余;对预备费实行基金式管理,每年安排的预备费,在当年没有突发性支出的情况下,或者用于突发性支出后的余额,不得用于其他预算开支,应进入预备费基金;扩大预备费基金的来源,如预算盈余、预算超收收入,原则上应进入预备费基金,不应用于追加其他的预算支出。
建立财政风险基金和国债偿还基金。为建立稳固的财政基础,应考虑建立一笔专门的、稳定可靠的、可以连续使用的财政风险基金,该风险基金来源的构成可以参照总额预备费的提取办法在财政支出中按一定比例列支,它和财政后备基金共同构成财政安全的保护屏障。当然,考虑到通过偿债基金避免债务危机的方法,我国应借鉴国际经验,选择建立国债偿债基金,以防后患。
