内容提要： 农民进城是一件外有政策促动、内有利益驱动的大好事。但是，欠发达地区流出的农民工却沦为最低弱势阶层，尝尽人间各味。本文列举了部分现象，着重从相关法律体系欠完善的角度，进行分析，并提出应当构建保护农民工合法权益的法律体系，鼓励他们享受法律、消费法律的主张。 论文关键词：欠发达地区；农民工；合法权益；法律。 农村劳动力在城乡和区域之间的大规模流动，已成为中国社会经济生活中最引人注目的现象。“城乡二元结构”却反其道而行之，障碍农民工，使农民工地位低下，尤其是来自欠发达地区的农民工已经沦为最弱势群体。 一、 欠发达地区输出大量农民工 随着改革开放的深入，中国进入了工业化进程的第二阶段。在此阶段，工业发展到一定的水平，农业借助工业技术，发展起来。农村出现了富余劳动力，加速向城市转移。发达地区工业体系成熟，基本就地消化了当地的各种就业人员，而欠发达地区则只能输出大量农民工，以求在外部寻找出路，转移农村劳动力。 1.农村沉淀着大量富裕劳动力 按照国家统计的劳动年龄人口计算，我国农村劳动力目前的总数估计是5亿。从农村的实际情况看，18岁以下、60岁以上的人都是要劳动的，如果再把这部分人按“半劳动力”计算的话，那么中国农村劳动力的总数就是6亿多。以今天农村生产力的水平，按农业生产资料现有科技含量，现有机械化、现代化水平，我国现有的19.5亿亩耕地，减去政策性退耕耕地，只需要1亿多劳动力就可以解决问题，其余的近5亿劳动力都需要在农业之外寻找出路，成为农民工就是主要途径之一。据全国总工会统计：2001年我国进城务工人员仅为9400多万人，约占农村劳动力总数的15.6%；估计今后每年要以500万人的速度增长。 由于缺乏教育和科技投资，文盲、半文盲比重很大，非文盲中85%以上只有小学或初中水平，约5%受过职业教育和培训，所掌握的科学文化知识、生产技术、市场经济知识远不能适应市场经济、社会进步的需要。知识因素在农村劳动力中的比例之小，显示着生产力的发展水平低，预示着农民就业的难度。 2.我国城镇化水平不高 能大量吸纳劳动密集型就业的载体主要是多元城镇、基础设施和生态环境建设等，其突出特点是投入集中，规模大，回收期长。加上我国积极成功的财政政策没能与积极稳健的货币政策、税收政策相完全配合，直接影响了大容量劳动密集型就业载体的培育；税收政策与积极的财政政策相互协调乏力，影响调动社会各方面支持大容量就业载体的生存。这种不以农民变市民为主的城镇化推进方式，造成我国城镇水平的严重滞后，使大量农村剩余劳动力滞留农村。 3.欠发达地区工业体系薄弱 在工业化过程中，沿海地区发挥其区位优势、人才优势、技术优势、政策优势等各种优势，大量吸引外资，迅速建立起一个比较先进的外向型的工业体系。由于市场竞争，资源的稀缺性决定优化配置，产业结构的调整，使原来依托自然资源的，欠发达地区资源输出型工业受到重创，纷纷破产、停产或萎缩。此涨彼落，差距迅速加大。欠发达地区原有的，较薄弱的工业体系更加难以发展，大部分目前只能勉强应付本地城市人增长的就业，有的甚至吐出劳动力，根本无法大量吸收农民工。 4.欠发达地区乡镇企业吸纳就业能力下降 在欠发达地区，农民受到了来自中央政府与地方政府的双重利益的偏压。由于我国经济发展的阶段性，中央政府利用价格杠杆，驱使农业支持工业的发展。据有关专家估计：每年约有4000亿元利益流出农民手掌。而地方政府为了保证自己和城里人的利益，又对农村实行了多重政府分割，以至于在农村有“头税”、“二税”、“三税”之说。随着资源配置机制的完善，和高新技术的发展与采用，欠发达地区的农民原有一些利用地方资源的小企业，优势尽失，在市场竞争中落败。乡镇企业的吸纳就业的能力逐步下降，甚至向市场吐出劳动力。 欠发达地区农村劳动力就地转移难度加大。随着农村劳动力就地转移的空间越来越小，农民外出务工，到发达地区当农民工，已经成为农村劳动力转移的主流，造就了声势浩大的民工潮。 5.大量农民涌向沿海市场 民工潮的兴起和延续，表面上是富余劳动力的流动，实质是地方制度性约束的产物。吸收农民工的沿海发达地区，只为农民工们准备了工厂和农民工个人的极其简单的住房，并不为他们举家迁移准备各项设施。这样做的结果：一是有利于利用欠发达地区的低廉的劳动力；二是能从农民工身上捞取因产出而获取收入的国家分割的地方部分；三是不必为农民工准备相应的公共产品，相反可以利用当地的公共产品，将农民工的微薄收入进行再分割。而农民工除去自己在打工地的日常用费外，本来就所剩无几，再加上外出打工的路途费用等成本项，净收入实在太少。但是，农村的富余劳动力实在太多，近5亿适龄人是可以转移出来的。因此，每年的民工潮汹涌澎拜，有增无减。 农民就业已成为我国21世纪的头号难题。农民进城不是权宜之计，而是长远的治国方略！农民进城就是要从根本上减少农民，推进农村小康继而全面建设小康社会。长期关注农村问题的国务院发展研究中心农村经济部崔传义研究员说，“这需要几代人的努力”。跨时空流动的民工潮在中国将长期存在。 二、处于弱势地位的农民工 在二元城乡结构下，由于素质低，无高级专门技能的城市中的农民工，信息不完整，心不雄，胆不壮，难以在劳动力市场上进行公平的竞争。经济上贫困、政治上软弱，缺乏扶持和周边社会层面的各种有力保护，使他们沦为最低弱势群体。 1. 农民工社会群体特征 有专家归纳出，当前农民工社会群体特征是：（1）以寻求就业、增加收入为目的，主要来自欠发达地区的中等偏低收入户。（2）既是农村富余劳动力，又是农村知识青年，有一定的就业能力。（3）他们虽然常年外出，但又“移而不迁”，处于常年流动状态。（4）他们既已进入城镇，又是农民的身份，不被城镇人认同。（5）他们既非“流民”，亦非“盲流”。 2. 农民工从事最低级劳动 从农民工的人力资本与社会资本对于其经济地位的决定作用出发，进行分析：城乡劳动力市场二元化，农民工难以参与公平的市场竞争；农民工的身份阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向拥有城镇居民的相关制度（主要包括社会保障制度等）所排斥；同时亦形成了与传统的、真正的农民群体日益加深的隔阂。这种被排斥、被隔阂的状态决定了农民工作为一个整体事实上处于弱势地位。农民工为了谋生，改善生存困境，背井离乡奔城市，在城里人歧视的眼光里挣扎，干城里人最不愿意干的、最苦、最重、最累、最粗、最脏的活，拿城里最低的工资，种种刁难和迫害在所难免。据农业部统计，农民工所从事的职业中，80%的人在从事工业、建筑业、餐饮业和服务业等低级技术行业。 3. 农民工就业成本过高 各发达地区对人口徒迁的限制和封堵，增加了对农民工创造的剩余价值与超值的国家分割。事实证明，定居成本、就业成本、子女入托入学成本、生活保障成本等等过高，已经成为农民进城难以甚至是无法逾越的一道道“铜墙铁壁”！国家在改革开放过程中，建立起国内的统一流通市场，促使欠发达地区的打破地方保护主义。而在发达地区，当地政府借助经济优势，通过种种人为行为，设置“城乡二元结构”，使得欠发达地区的农民工处于弱势地位。农民工收入减少，成本加大，留存收益日益稀薄，趋于更加贫困。 4. 农民工是最弱势群体 农民工不仅已经成为一个不容忽略的庞大社会群体，而且因缺乏相应的保障，更易遭遇各种意外风险以及陷入生活困境。近几年，有些地方和企业，拖欠农民工工资的现象仍屡禁不绝；多元劳动力市场的存在，使农民工求职难；加入当地工会难；子女入学难；“官”欺“痞”讹，损害农民工合法权益的事件时有发生；不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）以及许多农民工处于孤立无援或生活贫困的境地，好不容易挣了点血汗钱，想返乡与久别的亲人团圆温暖一下，想不到，迎接他们的却是“官”(警也属官之列)欺“痞”讹！……。这些都印证了：农民工是中国工业化与城市化进程中的最弱势群体，他们对社会保障有着多方面的客观需求。据调查，农民工的最主要心愿有三： 一盼进城打工挣到钱，工资被克扣拖欠的现象少发生；二盼农民工受尊重，被刁难欺负的情况少发生；三盼干部牵线搭桥引路子，被坑蒙拐骗的事情少发生。 5.农民工的合法权益难以得到保护 对农民工权益保护的基层调查表明：工资被拖欠、购房、找工作、孩子上学和生活保障问题是排在最前列。由于农民工收入极低，合法权益难以得到合理的保护，正统的社会道德观受到挑战，农民工难以融入当地社会。因此，社会的各种矛盾日益尖锐，各种冲突加剧，社会稳定性下降，甚至有的年轻人失去理性，铤而走险，走上犯罪之路。 三、农民工弱势地位的法学分析 农民进城，可以促进农业生产的集约化经营，可以促进第三产业的快速发展，可以促进小城镇的繁荣，还有利于发展农村经济，建设现代农业，增加农民务工收入。按常理说，对于这样一件外有政策促动、内有利益驱动的大好事，农民自然要趋之若鹜了。但是，结果却出乎意料，原因是多方面的。但是，农民工的弱势地位必须进行法学分析。 1． 宪法没有得到充分尊重 目前，我国的法律体系中，尚存在一些缺失。甚至有个别专门法（或法规）与宪法存在固有的冲突。加上执法不严，使得宪法失去了应有的尊严。个别地方甚至公然藐视宪法、践踏宪法。 我国根本大法----宪法没有得到充分的尊重，留下了法律的苍白。有的地方政府瞄准机会，从地方利益出发，利用信息不对称，制定一些有违宪法的地方法律法规，刻意制造等级，有意将来自欠发达地区农民工置于最低弱势地位。 2． 利益驱使，地方大行保护主义 发达地方利用地方立法，构筑单向“壁垒”，大行保护主义。假借中央政府的特殊支持，为了保护经济优势，发达地区不顾涉“违宪”之嫌，人为地以种种借口，设置了各种各样的障碍，阻碍来自欠发达地区的“负担”，掠夺欠发达地区的优质资源，以获取来自于欠发达地区流入的利益。利益的驱动，使得地方保护盛行，各地地方执行人员都千方百计寻租、求租，立下数以百计的收费文件，并假借国家机器之威，强收硬夺，以至于发生类似孙志刚被故意伤害致死的事件。 其结果，沿海地区凭借天时地利，特别是中央政府的支持，迅速地建立起市场经济。而欠发达地区则由于种种原因，市场经济的建立和完善往往都慢了一拍或几拍。全国统一市场经济的建立，人、财、物都在市场经济规律的调控下流动，使地方资源无条件地、低廉地进入了全国范围，主要流向市场经济更发达、更完善的沿海地区。 3． 农民工法律意识薄弱 处于弱势，且素质低下的农民工，基本上是法盲或半法盲。低下的经济地位，薄弱的法律意识，强烈的信息不对称，特别是胆小怕事，农民工给不法之徒留下许多可乘之机，一般不敢主张自己的合法权益。在许多案例中，农民工的软弱表现，助长了不法之徒的气焰。此消彼长，更陷自己于弱势，法律知识稀薄，经济地位的低下，除非忍无可忍，农民工一般是不轻易拿起法律武器的。 4． 执法部门的水平不高 在发达地区，执法部门由于地方利益驱使，一般很难表现出高超的执法水平。执法不严成为社会的痼疾之一。执法部门置法律于不顾，助长了不法之徒的气焰，他们利用“合法”的外衣，千方百计欺压农民工。欺了农民工的人，寒了农民工的心。这种行为使得市场经济中各主体间的关系难以在“公平、公正、公开”的市场规则下，用法律来进行充分的调整，农民工的弱势地位就成为铁定的事实。 四、构建保护农民工的法律体系 著名经济学家林毅夫认为，民工潮现象是中国农村改革陷入停滞的折射。十六大报告指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。” 更是中共中央为了振兴中华民族的伟大复兴事业，全面建设小康社会的重大战略决策。如果对十六大精神吃得透不透，对中央方针政策把握准不准，立场问题就解决不了，农民工当然就困难重重！因此，构建完善的法律体系，调整各主体关系，改善农民工的弱势地位，保护农民工合法权益刻不容缓。 1、必须尊重宪法 宪法是国家的根本大法，每个中国公民必须尊重她，服从她，不得违背她。地方政府更要模范地遵守她。保护农民工，看起来是财政实力问题、管理体制问题、操作技能问题，但是，深究起来关键是政治问题。 市场经济是法治经济，在宪法之下，各地可以制定相关的法规，构建完善的法律体系，保护农民工合法权益，以推动当地社会进步、经济发展。各地经济发展的不平衡是永远存在的。处理各地区之间的发展问题，必须在宪法的范围内，用深化改革开放之举，从“三个代表”出发，放眼全局，化解各种阻碍社会进步、经济发展的矛盾；不能只把眼睛盯在本土经济上，用地方“土政策”，做出一些有“违宪”之嫌的举动；要坚决清理不符合宪法精神，侵害农民工合法权益的各种地方法律法规，特别是收费制度；要按照市场经济的规律，打破各种壁垒，解除对人的徒迁的限制；在发展促进本地工业化之时，高质量建设符合人类生存的生态圈，使本土成为人间乐园。这一宏图的实现之日，就是民工潮消退之时。 2、建立和健全农民工的社会保障体系 保护就业弱势群体是一个政府最基本的功能之一。通过制定相关法律和政策，尽快建立农民工的社会保障体系。农民工已经成为中国现阶段一个人口数量达1亿多的规模群体，他们的共同特点是流动性强、非正规就业者多，并处于最低弱势地位，与流动性较弱的传统型正规就业者在社会保障需求方面存在着较大差异。因此，在通盘考虑弱势群体的利益和市场经济及社会发展对社会保障的需要的条件下，迅速健全、完善整个社会保障体系。才能有效地保护农民工的合法权益：应当确立工伤保险制度并强制推行；尽快建立的大病或疾病住院保障机制；为农民工等流动人口建立相应的社会救援制度（包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等）；把农民工正式纳入当地的养老保险体系；让农民工享受廉租房政策等，以保护农民工的正当权益，解决他们的后顾之忧。 3、农民工要享受法律、消费法律 农民工要学会用法律维权，享受法律、消费法律。法律是国家为公民提供的一种特殊的公共产品，享受法律、消费法律是现代公民的新理念。对于不公平就业、工资被拖欠、购房、找工作、孩子上学和生活保障问题等权益问题，农民工应该大胆地拿起法律的武器，维护自己的合法权益。一旦自己的合法权益被侵害，就要拿起法律的武器，向政府相关部门提起申诉，或者诉诸法律，到人民法院起诉、提请强制执行；总之，农民工要借助政府、法律的帮助，维护自己的合法权益。 素质较低，必然影响农民工法律维权的质量。农民工要能够准确应用法律，就必须自己知道基本的法律知识，会利用社会法律架构。这就需要农民工学法知法用法，才能正确维护自己的合法权益。各地各级政府要体恤农民工的难处，扶持农民工，尽量帮助农民工使用法律维权。 4.必须严格认真执法 “有法必依，执法必严”，是我国人民的常谈。但是，时至今日仍然未能彻底解决，仍然在危害市场经济的正常发展。胡锦涛主席最近就指出：立党为公，执政为民。击中了执法不严，法律失色的问题的要害。在执法人员中，要强化法律思想教育，树立立法的质量至上和司法的“公正与效率”兼容的观念，坚决摈弃地方保护主义，造就法治构建的制度环境。提倡执法人员成为应民族英雄，不偏不倚，用高超的审判技巧，维护市场经济秩序和农民工的合法权益。我们用法治来调整各经济主体的关系，促进农民转移，就是为我国经济快速健康可持续发展保驾护航。 主要参考资料 1. 何忠平.民工潮叩问城市中国 《知识经济》 2003/02 2. 姚家祥.解读中国农民就业《中国农村研究网》 2003/04/26 3. 作者不详.外来务工群体特征 《中国网》 2003/06/19 4. 严飞. 为了农民的解放，该说就说 《农友网》农友周刊 2003/07/08 5. 刘振伟. 增收是农村小康建设的关键 《人民日报》 2003/02/10 6. 卓国荣.切实降低农民进城的门槛 《中国经济时报》 2003/06/2
