摘 要：本文从机构体制、执法模式、法制内容等方面，详细分析了人民分支机构当前执法效能不高的原因，并提出明确中央银行的定位和职能，授予人民银行监督权，提高立法质量，加强内部建设，整合执法力量，探索提高执法效率的新模式，加强执法保障等针对性建议。
关键词：人民银行；执法效能；立法建议
中国人民银行的大部分职能，从金融监管到金融服务、货币政策实施和维护金融稳定，都是执法工作。人民银行分支机构是人民银行执法的第一线，承担了大部分的执法任务。提高基层央行的执法效能，是全面履行央行职责的基本要求。但是，自人民银行剥离金融监管职能以来，人民银行分支机构普遍感到执法权威减弱，执法效能降低，并且影响货币政策的贯彻传导，妨碍国家宏观调控措施的落实。本文围绕法律、人员、、体制等几个方面，分析人民银行分支机构在执法工作中存在的各种问题和困难，分析原因，探讨提高执法效能的途径。[1]
一、目前人民银行分支机构执法中存在的问题
1.执法依据不清晰，妨碍执法活动开展
(1)法律授权不清晰，执法依据受质疑。目前人民银行分支机构实施信贷征信职能的依据来自于人民银行的“三定”方案，这种文件缺乏法律的基本形式，法律效力不足，不为公众所熟悉，因此在开展这项工作时，特别是向非银行部门征集各种信用信息数据时，受到其他部门和地方政府的消极对待。人民银行履行金融业职责也缺乏充足的法律支持。《中国人民银行法》规定“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布”。但只有银行业向人民银行报送有关统计报表和资料有法律的强制性规定，对其他金融行业没有相关规定，人民银行分支机构很难从业和业金融机构获得所需统计资料。而且人民银行对社会运行情况在法律上没有权，调查统计部门对非金融机构的调查处于一种无法可依的状态，数据的取得完全出于被调查对象的自愿配合，难以保证数据的真实、完整和有效。
(2)法律文件之间缺乏协调性，执法职责分工不清。随着金融服务工具的不断创新，结算和清算两者的内在联系更加紧密，但法律却将两者人为强行划分开来，人民银行与银监会现有职责分工模式人为割裂了支付结算体系内部的有机联系，将支付结算与清算的划分作简单化处理，实际上造成了人民银行与银监机构的监管冲突。
(3)制度设计不合理，立法目的实现不充分。反洗钱是人民银行分支机构目前最重要的执法工作，反洗钱的有效实施，非常需要金融机构的自觉配合。在反洗钱的工作中，金融机构付出了制度、雇员成本、检查成本、客户流失成本和科技投入成本等，但《反洗钱法》没有建立正向激励和成本补偿机制，对社会公众的参与也没有相应的物质奖励，不足以鼓励反洗钱的公众参与热情。反洗钱调查权限于省级以上的机构享有，案发地区的地、市中支没有直接的调查权，也不利于调查的时效与实效。
(4)法律文件长期实施，内容与现实发展差距太大。国库管理和支付结算管理制度在这方面的问题最突出。1985年颁布的《国家金库条例》及其1989年颁布的《细则》整个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度盲区。国库对预算资金的监督权规定得过于笼统，职责分工与监督范围界定不具体，对预算单位的监管流于形式。
(5)行政许可事项长期“无法可依”。在《行政许可法》实施初期，国务院以412号令保留了人民银行分支机构四项行政许可项目，但是，这些都是临时性的行政许可。作为临时性的行政许可事项，除了自然终止实施的以外，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定规，将有关的行政许可事项确定下来。人民银行分支机构尚在实施的商业银行、信用社代理支库业务审批、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批、银行账户开户许可证核发及贷款卡发放核准、经营流通人民币许可四项行政许可都属于这种情况。这些临时性的行政许可事项实施已经超过三年，对这些许可事项，究竟要保留还是取消，没有明确的说法。法律规定，只有行政法规以上层级的法律才可以设定行政许可，但经营流通人民币许可由《经营、装帧流通人民币管理办法》这个行政规章设定，它的合法性受到质疑。
2.执法力量分散，手段乏力
监管长期以来是人民执法工作的“重中之重”，但监管职能剥离后，人民银行对监念、方法的探索也停顿了，监管方式回到过去的孤立片面的合规性监管。当前，人民银行分支机构实施监督检查的普遍做法是由各职能部门分别安排进行单项检查，执法的对象、程序、内容、方式都不尽相同，未能形成稳定的执法工作体系和检查监督工作规范。监管手段退步，监督检查权行使的力度也不足，不能引起被监管机构的重视，也不容易发现问题。
3.执法部门特别是最基层分支机构的执法人手不足
随着监管职能的剥离，大多数从事一线监管的业务人员划转离开，人民银行监管专业人才出现青黄不接现象。加上人员配备不合理，业务培训赶不上形势发展，能承担执法任务的人员严重不足。特别是在县支行一级，多年来人员只出不进，加上划转、退休等，人手严重短缺，业务兼岗、频繁换岗情况很普遍，业务工作质量难以提高。
4.执法的配套保障不充分
当前，人民银行对利用科技手段提高工作效率非常重视，但新科技、新手段的采用，并非完全按照现行规定的模式进行。例如，近年来，金融服务化水平不断提高，目前人民银行的金融、国库、资金清算、征信、反洗钱、外汇管理等都有自己独立的业务系统。电子业务系统不断更新，能够熟练掌握电子业务系统的员工数量相对不足，可能加大业务的操作风险。此外，过于分散的电子业务系统也不利于业务风险控制。
另一方面，一些直接面对公众的服务、执法工作经费保障不足。《许可法》实施后，贷款卡发放、开户许可等行政许可事项不能再向人收取费用，在一些发达地区，此类业务量特别大，不仅需要大量的物质消耗，还需要增聘一定数量的编制外用工。支票使用违法行为处罚等直接面对公众的执法工作也有同样问题，案件取证、法律文书的制作、送达、处罚决定的执行，都需要大量的、物力支持。而人民银行分支机构在执法经费的预算上，对这些执法项目的考虑不够充分，导致这类业务量大的分支机构，经费捉襟见肘，有时只好降低执法的严谨性，从而降低执法质量，潜藏法律风险。[2]
二、对人民银行分支机构行政执法中存在问题的原因分析
1.人民银行职能调整与配套立法不协调，立法质量不高，更新不快
在大背景上，随着国家高速增长，我国金融业的规模、经营模式、业务扩展和创新一日千里。相反，监管部门还在转变理念、分清职责、改革机构上牵扯大量精力，对金融业务规范的关注，只能跟在后头，亦步亦趋，缺乏前瞻性的措施。上级机关不够注重立法技术以及规章制度政策之间的协调，职能部门之间缺乏沟通，不能将金融业务较好地转化为法律语言。目前还缺乏法律实施后的定期评估制度，对法律文件的实施效果，没有一种制度性的评估反馈措施。
2.人民银行机构长期连续变动，职责不断剥离，不利于执法权威的形成
十多年来，人民银行的金融监管权能被不断剥离，每次职责的剥离，都会引发央行与新机构之间的权限划分和关系调整，人民银行总是“输家”，对中央银行权威性影响很大。在机构内部，分支机构的设置、内设部门的调整，与外汇管理局关系的梳理等方面也始终没有停止过，中国人民银行总行、分行、中心支行的权限划分也在不断调整之中。目前县市支行的执法业务涵盖了人民银行的大部分职能，有传统业务也有新增职能。机构的撤并与职责调整、移转，直接影响法律实施效果。
另外，《中国人民银行法》第九条所规定的“建立金融监督管理协调机制”，一直没有落实。中央银行承担着“最后贷款人”的角色，却无法对商业银行经营实行监管，中央银行缺乏有力手段督促商业银行认真落实货币政策。“一行三会”的分支机构关系隔膜，支持监管职能拆分的理论预设没有显现，而信息沟通不畅、权力失衡、监管摩擦的问题屡有所闻，反而使金融机构有机会“监管套利”。
3.职能重心转移，对具体的行政执法工作重视不够
近几年来，人民银行强调强化与制定和执行货币政策有关的职责，然而实际工作中“务虚化”的倾向明显，对具体执法工作特别是现场检查工作重视不够。职能调整也引起了行政理念的变化，工作重心由原先强调“监管是重中之重”，转变为现在的“寓监管于服务之中”，“将金融监督管理与金融服务紧密结合”。在中国的语境下，过于强调“服务者”的角色，可能会引起管理相对人的误解，弱化其机构权威。
三、提高人民分支机构执法效能的对策建议
1.明确中央银行的定位和职能，科学规范“一行三会”关系
在现代法治国家，机构的权威来自其法律定位，人民银行要提高分支机构的执法效能，明确的法律定位和职能授权是基础。人民银行的自身建设要与完善我国监管体系综合考虑。当前，人民银行虽然不再具体监管，却还承担着维护金融稳定的职责，因此人民银行评价与监督专业监管机构正确履行职责就有了合理性与合法性。同时，人民银行有长期丰富的监管经验和专业知识优势，已经建立起较为完整的、覆盖不同业务功能的金融信息系统，因此，人民银行是作为金融监管协调机制牵头者的最合适部门，应当授予人民银行金融法律监督权，推动中央银行牵头的金融监管协调机制形成。[3]
2.提高立法质量，完善法律制度
执法效能不高很多时候与立法质量有直接关系，上级机关应注意提高立法质量。在制定规章或规范性文件时，应加强调研，切实掌握拟规范对象的实际情况，明确立法的目的，清楚制度导向，注重立法技术。
(1)在征信方面。在征信体系建设的实践经验基础上，尽快制定我国的信用法律体系，在法律层面明确人民银行对征信业务的管理职能和权限，制定“信息公开法”和“个人信息保护法”。
(2)在金融方面。按照修订后的《中国人民银行法》，修改《金融统计管理规定》，将该法律文件升格为规，将统计的范围覆盖整个金融行业，以此作为落实《中国人民银行法》确定的“金融监督管理信息共享机制”的具体措施。明确人民银行的金融统计检查监督权，使之与履行金融业统计职责相匹配。考虑到人民银行有掌握整个运行情况的需求，作为考察货币政策执行效果的参照，应当赋予人民银行一定的对社会企业的调查统计权。[4]
(3)在现金管理方面。现金管理的目标是要控制货币供应量，防止通货膨胀，同时要防范和打击洗钱等各种利用现金结算从事的违法犯罪活动。应尽快修改《现金管理暂行条例》及其实施细则，清理现行有关规范性文件，继续深化现有的《反洗钱法》、《人民币银行结算账户管理办法》及相关配套规定的实施效果。通过反洗钱措施加强对大额、可疑现金的监测力度，遏止利用现金进行洗钱行为的发生。支付结算部门应加强对信用卡、账户、现金本票汇票等方面提现的控制。货币金银部门则应专职人民币流通管理，做好现金投放回笼工作，从总量上控制现金投放。
(4)在经理国库方面。按照金融、财税体制改革后的新要求及国库管理工作的新变化，尽快修订和完善与之相配套的国库工作法规、制度和办法，以法的形式赋予国库监管权力，明确国库的监管职能和对各类违规行为的处理法则，保证国库监管工作有章可循，提高国库监管的独立性、权威性，防止逃避国库监管的行为。
(5)取消有名无实的“行政许可”事项。当前人民银行分支机构实施的行政许可事项都可以取消，采用其他更有效的管理手段。开户行政许可由人民银行事前许可变成银行事后报备制；贷款卡的发放由行政许可变成申领制；将商业银行、信用社代理支库业务审批、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批行政许可变成行政制。
3.加强内部建设，整合执法力量，探索提高执法效率的新模式
(1)按照“金融服务窗口”、“经济金融信息反馈终端”和“基层金融组织协调中心”的目标改造县市支行。县市支行在机构组织上可以按照“综合营业部”模式改进机构设置，对外保留支行、支局、支库三块牌子，对内则作为中支派出的综合业务部，实行“外支行、内科室”的管理模式。而现在由支行履行的法律实施职责，转由中支直接承担。中支的执法职能部门应直接承担起由县支行履行的执法职责，扩大执法的范围。
(2)整合现有执法资源，通过加强培训，尽快锻炼出一支年轻、精干和高水平的执法队伍。
(3)探索提高执法效能的措施，实施“综合执法”。从实践效果来看，综合集中检查的方式能促进金融机构认真执行法律规定，降低执法，提高执法效率，缓解执法力量不足，提高执法信息共享度，减轻被查金融机构的负担。
4.适应形势发展，加强执法保障措施
在发挥科技手段提高行政和执法效率的同时，应当注意统筹安排，减少各职能部门争相自行开发系统、互不兼容、重复建设的情况，业务系统软件的开发要兼顾业务发展和执法内容的需要。在强调加强“金融服务”时，应注意服务内容和对象的变化和增加，现在很多的服务项目直接面对社会公众，一些执法的对象也扩大了，所以行政成本也相应增加。因此，在执法的经费预算上要给予保障。
参考文献：
[1] 张骐.法律实施的概念、评价标准及影响因素分析[J].法律科学(西北政院学报)，1999，(1).
[2] 张劲，冼宇航.空头支票的成因与遏制[J].南方金融，2006，(8).
[3] 刘丽巍.当代中央银行体制：世界趋势与中国的选择[M].北京：人民出版社，2007.
[4] 王胜明.中华人民共和国中国人民银行法释义[M].北京：法律出版社，2004.
