职业教育集团化办学是我国探索职业教育改革、激活职业教育办学活力的重要举措。2005 年国务院发布了《关于大力发展职业教育的决定》，提出我国高等职业教育规模化、集团化、连锁化办学的创新思路。但是，由于缺乏有效的政策体制和利益激励机制，我国职业教育集团化办学在外部环境、组织架构、管理制度、载体建设及服务能力等方面一直存在诸多现实困难。多元化办学投入主体的利益关系缺乏平衡和协调机制，造成社会参与职业教育办学的意愿不足，校企合作的广度和深度不够。
一、职业教育集团化办学利益相关者的成本收益分析
职业教育的特点是直接与经济社会相结合，从经济学角度看，职业教育的投入是一种生产性投资行为。因此，对其进行成本收益分析有必要性。
(一)职业教育利益相关者的成本
职业教育的成本，是指在培养一定规格技能型人才过程中投入各种资源的价值总和。高等职业教育作为准公共产品，从排他性和竞争性来看，具有可分割的社会利益和个人利益，其成本应当由职业院校、受益的个人、政府和社会组织等利益相关者共同承担。
1.政府
政府以财政经费的形式承担社会收获公共利益的成本，包括直接成本和间接成本。直接成本是各种货币形式的财政资金，在财政预算中表现为办公经费、设备经费和人员经费，以及税收减免、土地划拨等形式。间接成本指由于土地、财政资金等国有资源的机会成本。政府承担的职业教育成本是我国高等职业教育办学的主要资金来源。
2.社会个体
职业教育的个人成本，是指学生及其家庭为接受职业教育而投入的各种资源价值的总和，具体表现为学生在学习期间交给学校的学费、住宿费和个人花费的生活费支出，包括这些支出造成的家庭机会成本。学生是除了政府之外职业教育成本最直接的承担者，是学生为了通过接受职业教育提高专业技能、增加自身人力资本、提高未来预期收益所付出的代价。但是，学生承担的职业教育成本是有限的，成本分担需要考虑受教育者及其家庭的实际承受能力。
3.企业
企业投入职业教育的成本，主要是通过捐资助学、合作办学、自主办学等形式投入资源，包括资金、场地、设施设备、师资、材料、管理成本。从成本收益原则看，企业是职业教育的主要受益者，企业分担职业教育成本，有助于缓解政府财政压力。但是，专业技能人才及劳动力的流动会给企业造成损失，导致企业不愿负担职业教育成本;国有企业的亏损、改革改制等原因也是企业无力承担职业教育成本的原因。西方国家多以法律形式明确规定企业投资职业教育的责任，我国目前职业教育法的条款中对企业用人及参与职业教育未作出明确责任规定。
4.职业院校
从会计学的成本范畴分析，高等职业院校办学成本指为学生提供教育服务而发生的直接或间接的资源耗费，分为教育服务成本和教育运营成本。教育服务成本包括学校维持正常办学运行的直接人员费、直接教学费和间接教育费等;运营成本包括学生事务费、教务费、管理费等。高职院校的办学成本是高等职业教育成本最直接的体现，其核算的范围主要包括各种人员成本、业务支出、科研经费支出、实施教育教学的公务成本，以及教学设施、设备等长期资产的折旧费和分摊。由于职业院校要保证学生实际操作能力的培养，还需要较多的厂房、设备、实训条件、校内外实习指导教师等办学资源，职业教育办学成本明显高于普通教育。
(二)职业教育利益相关者的收益
高等职业教育集团化办学是高职院校、政府、行业企业、社会中介组织在利益共创的理论基础上，为提升职业教育质量，促进社会、经济和个人发展而共同办学的合作关系。科恩斯(2004)认为，这一合作关系促进了知识在集团成员中的转移，为集团化成员拓展了社会资本，促进个人就业，为企业解决技术短缺和创新服务。索尔门法纳诺提出，教育的收益可以体现在心理、行为、认知、情感上，也可以体现为职业和非职业、货币和非货币。
1.政府
职业教育对经济增长、社会稳定、文明进步所具有的促进价值，是政府发展职业教育的收益。中央政府从职业教育中获得的收益，主要是提升人力资源水平，提高劳动者素质、就业能力，以此推动产业结构调整、技术进步，进而带动整体经济水平提升，促进社会和谐稳定，健全完善现代国民教育体系，促进社会管理创新和文化建设，以此提高国家核心竞争力。地方政府从职业教育中获得的收益包括公共利益、组织利益以及个体利益。比如期望在政绩考核中获得好成绩，通过增加资源支配权、提升地位等，获得更多直接收益。地方政府从本地职业教育产出中获益的程度，取决于区域产业结构、经济发展状况和职业教育的契合度，一般是通过社会整体发展间接获得收益。
2.社会个体
职业教育带给个人的收益既体现为货币形式的工资收入，也包括个人就业质量、社会地位、幸福感等。就业率及就业质量是个体非货币性收益的重要指标，职业教育促进了就业，对社会个体而言具有了较高的本质收益;而就业质量可以通过薪酬收入、职业地位来衡量，具有显性收益特征。职业教育受教育的个体由于就业质量低于普通教育，其显性收益并不高，所以职业教育并不具有太高吸引力。
3.企业
企业是以营利为目的的经济组织，职业教育带给企业的收益体现为提高生产效率、降低成本、提高产品价值、实现更多利润等经济收益，以及安全成本等非经济收益。职业教育的知识传播通过劳动力市场进入企业生产过程，有效提高劳动生产率，从而提升企业效益。职业教育具有专业对口性、流动性、情感性等收益特征，对口就业的高职毕业生往往工作满意度较高，有利于生产劳动，企业收益会因此得到提升。
4.职业院校
职业院校自身的功能及职责是从事职业教育教学工作、培养职业技术人才，通过提高人才培养质量，提高办学声誉，形成社会影响，寻求自身发展。高职教育集团化给职业院校带来的收益主要体现在以下方面：一是获得多方资金投入，使学校获得发展所需资金、资源;二是学校教学科研内容同生产实践结合更紧密，更符合企业要求，提高了办学质量;三是获得政策支持，获得政府支持职业教育发展，推动企业、社会各界参与职业教育办学的政策;四是获得行业企业协会的指导，与行业企业深入开展职业教育人才培养、课程开发、师资培训、学生实习等合作;五是在区域经济发展中获得机遇，区域经济发展直接影响当地政府及企业对职业教育的投资，促进学生就业。
二、集团化办学多元投入的现状及原因分析
受多种因素影响，当前职业教育集团化发展缓慢，不同利益主体之间使力不均衡、未能形成合力，或导致作用力抵消，影响了发展速度与发展质量。
(一)政府层面集团化办学的制度与政策不够完善，专项投入不足
我国集团化办学的政策环境不够完善，许多地区在集团化办学过程中缺乏政策引导和制度保障。首先，集团化办学缺少专门的对口主管部门，导致政出多门、多头管理等现象，难以对集团化办学开展统一规范的引导和监督，无法开展权威认证和考评;导致各级政府对集团化办学的指导和支持多数停留在政策文本上，集团化办学的专项投入不足，缺少用于职教集团日常运行的投入保障。据粗略统计，目前全国920 多个职教集团中，只有10%左右的职教集团能得到政府的专项经费投入，制约了职教集团的良性发展。其次，集团化组织成员结构不合理，大部分职教集团只是一所院校与几家企业的组合，集团成员数量少、结构不合理，职教集团受牵头发起单位主导过多，没有确立职教集团独立主体地位，人员配备不足，经费没保障，未建立日常工作机制。集团章程和战略规划流于形式，多元参与、多方投入、资产共建共享、利益共享、风险共担的合作载体太少，无法实现集团化办学的宗旨。
(二)职业教育缺少吸引力，受教育个体成本负担较大
国家财政对职业教育的投入直接影响职业院校的建设及其人才培养质量，间接影响职业院校的招生。2010 年，财政部、教育部印发《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，对地方政府提出了普通本科高校生均拨款达12 000 元的水平要求。但生均拨款的政策并未惠及高职院校，在经济欠发达地区的高职院校主要还是用学生每年的学费来支付各种办学成本，导致高职院校的学费普遍高于普通本科高校。近年来，虽然在就业率方面高职毕业生和本科毕业生的差距不大，但高职毕业生的就业能力、就业环境、劳动报酬、劳动关系和社会地位等都不容乐观，家庭为接受职业教育而投入的吸引力明显不足，职业院校也因此面临招生困境，社会资本也缺乏投资信心。
(三)校企合作形式单一，教育资金投入意愿不强烈
具体表现为，校企合作形式单一，合作的主要方式是接受院校毕业生的实习工作，但是在企业每年招聘的新员工中，合作院校的学生并不占优势。企业参与职业教育的收益需要通过长期合作体现，但企业接受学生参加生产经营的短期收益可能表现为亏损。冉云芳和石伟平(2016)对企业参与办学的成本收益进行调查研究，对浙江省和上海市161 家已参与职业教育办学的企业进行了访谈式问卷调查，测算了企业实际发生的成本和收益，研究结果显示：企业参与职业教育办学的成本主要是企业支付给合作学生和培训人员的直接或间接成本、企业提供的场地设备及材料等损耗，以及企业寻找职业院校的信息搜寻和决策成本。而企业参与职业教育办学的短期收益绝大多数都是由合作学生顶岗实习带来的，企业利用学校资源的使用收益和享受政府政策的补给收益占比非常低，导致近一半的企业参与职业教育办学在短期内处于亏损状态。再有，企校分离、职业院校的划转以及行政部门的整合，使行业标准缺失，行业对企业和职业院校的影响能力逐步弱化，行业组织主导地位弱化，校企合作双赢找不到立足点。
三、构建职业教育集团化办学多元主体利益协调机制
成本分担与利益分配对职业教育集团关系的持续发展起决定作用。集团化的目的是为各成员带来收益，但是收益的分配却是一个利益冲突问题，多方之间的利益冲突得不到有效协调的结果是合作低效甚至关系中断。因此，集团化办学多元主体的利益调节机制是职业教育集团化办学的核心问题。
(一)建立利益共同体，归口管理，加强部门协调
职业教育集团化发展过程中利益主体多元、价值观会出现分化。作为集团化办学的利益相关者和权利主体，职业院校、行业企业和学生都有实现各自发展主张和价值诉求的意愿和要求。关照、重视和采纳其中的合理诉求与主张，是所有利益相关者实现合作的基础与责任。所有利益相关者期望和诉求不可能同时满足，职业教育发展中不可避免地存在价值冲突和利益矛盾。这些问题的解决，要求政府、职业院校、行业企业、学生及其家庭、社会组织等利益相关者形成利益共同体，权衡各方利益，共同承担责任和义务。因此，我国深化职业教育管理体制改革，需要进行统筹规划、整合资源，建立有效的协调机制，实现职业教育统一管理。从职业教育属性看，职业院校应由各级政府教育行政部门统一管理，保证不同类型职业学校享受平等政策待遇。政府既要把发展职业教育纳入当地经济社会发展总体规划之中，又要进一步简政放权，探索建立国家职业教育委员会，或者依托职业教育联席会议制度设立正式组织机构，解决职业教育多头管理、政出多门、管理分散、资源缺乏整合等问题。整体利益的最优化需要利益相关各方协同合作，笔者设想的利益调节机制如图1。
(二)实现资源的平等互惠交往
在集团化办学中成员各方交换的是资源，需要遵循平等、互惠原则。通过交换，实现资源互动、资源整合，实现资源由存量到增量的发展，使集团关系得以巩固。职业教育集团的资源多数是开放的，包括金融资源和非金融资源，具体表现为货币资金、设备设施、人力资源、技术信息、知识转化和社会资本等。其中，货币资金是集团关系中的重要金融资源，主要由有经济实力的成员出资，如政府、行业和有经济实力的企业;非金融资源则包括设备设施等固定资产、产品、生产经营策略、社会关系等。在集团化的过程中，资金的流动应该是双向的，资金可以是政府以拨款的方式流向学校、企业和受教育者个人，也可以由企业以缴纳税费的形式流向政府;亦或是政府采用购买企业产品或院校教育服务的形式激励职业教育院校和企业参与合理竞争，让集团成员从合作关系中受益，企业因此为政府带来更多的税收，形成集团教育资金的循环投入。非金融资源在集团成员之间则通过通力合作和共享实现双向流动。集团资源在成员间的交往如图2。
(三)深化职业教育改革，提高教育资源的使用效益
职业院校作为职业教育的主要阵地，学校办学成本的控制与办学效益的提高是集团化道路可持续发展的重要保障。职业院校在提升服务社会发展能力的同时，要在运营管理策略中始终贯彻成本观念，不断完善职业教育成本核算体系，严格控制办学成本，有效提高办学资源的使用效益：一是要加强教育集团投入的财务管理，做好项目建设绩效评价工作，建立相应的激励和约束机制。二是要加强预算管理和成本控制，各种非专项收入全部纳入总体预算，根据学校发展的需要统筹安排和使用各项经费，对重大资金的使用必须进行科学的必要性论证和周密的可行性论证，实现事前、事中和事后控制。三是要完善高校内部控制，倡导并实施节约型校园建设，精简机构和冗员，避免专业重复设置、实验室重复建设、设备重复购置的现象，实现办学资源的共享和提高资源利用效率，提高学校核心竞争力。四是要加强对职业教育经费的审计与监督，各级财政部门和各级经费的使用部门都要加强教育经费预算和决算的公开，同时要加强对专项资金的审计。
(四)中央公共财政投入制度化，建立固定的财政专项资金
职业教育集团化在资金、自主权和协调等方面都需要政府支持。职业教育集团发展到现阶段，政府的投入对象主要是职业院校，对职业教育集团的专项投入不足。职业教育培养的是技能型人才，宏观上以服务于国家整体经济发展为目标，国家有必要在教育发展规划中保证对职业教育的投入。中央政府的作用是加大财政投入力度，消除因地方财政收入不平衡而带来的不利影响，加大对农村、中西部地区的支持力度。虽然职业教育是为地方经济服务，地方政府应承担发展职业教育的主要责任，但是地方政府的财政支付能力偏低。因此，只有在政策执行中加大中央财政的转移支付和宏观调控能力，发挥主体引导作用，才能督促地方政府加大职业教育的经费投入，吸引社会力量投资职业教育。
(五)建立企业投入激励机制和损益补偿机制
政府不仅为职业院校下拨经费，还要为企业下拨一定的专项教育经费用于接收学生实习，国家也可以将这部分资金下拨给学校，由学校支付给企业实习经费，鼓励资金在学校和企业之间双向流动。政府在加大对职业教育投入的同时，还要建立相应的激励机制和补偿机制。
一是对企业的税收减免。企业与职业院校合作是寻求技术创新，国家应参照高新技术企业给予参加校企合作的企业所得税上的减免政策，同时给予参与职业教育办学的企业税收返还的奖励。
二是建立学生顶岗实习的专项补助资金，用于企业培训人员经费、操作指导师傅奖励经费和学生实习材料耗费等支出。
三是以行业标准给予企业损益补贴，企业参与职业教育办学最主要的收益为学生实习生产带来的收益，但这部分生产价值是有限的，导致企业短期处于亏损状态，政府需要对企业进行甄别，并对短期内处于亏损状态、长期收益得不到保障的企业进行适当激励和补贴，以增强其参与职业教育办学的积极性。
四是设立专项基金，通过项目招标的方式为企业提供资金扶持。可以改变企业等靠要的心态，激励企业参与职业院校办学、培养优秀职业技能人才。
