一、引言
在我国高等院校运行的过程中，行政管理层的激励约束问题是影响高等学校体制效率和事业发展的重要问题，行政管理中间层、最高领导层和一线工作人员的工作规范及其有效保障是教师做好教学科研工作的重要前提。当前，我国高等院校的行政化问题，特别是省属高等学校的行政化问题，在很大程度上源于行政管理的激励约束问题。激励因素主要包括工作表现机会、工作本身乐趣、工作成就感、对未来发展的期望、职务责任感等涉及工作本身的因素，这些因素对于行政人员能否投入饱满的热情到工作中起到了关键的作用。
从形成激励约束的行政管理工作定位来看，高校行政管理部门主要承担以下几个方面的工作:( 1) 衔接好政府各个部门，落实国家的大政方针政策、战略目标和教育发展目标; ( 2) 为教师的教学科研工作做好组织、管理和服务，为教师的教研活动提供专业帮助; ( 3) 为学生与教师、学生与学校、学生与社会的沟通提供政策、服务保障，为学生的学习和生活提供后勤保障。对照这几个方面的工作可以发现: 在我国高校的行政管理工作中，各级各类高校出现了多方面的问题。而与985、211高校相比，省属高等学校在行政级别上与教育主管部门( 学位办、部、基金委、厅) 有显著的落差，省属高校的行政化问题、行政管理的激励约束问题较其他高校更为突出。这些问题既影响了大学的形象，又产生、助长了行政人员的官僚化作风。在我国省属高校的行政管理工作中，激励约束问题的出现很大程度上源于管理服务角色的定位，源于行政人员与科研人员的利益关系缺乏平衡，源于高等学校有效制度和章程的缺失。我国高等院校目前普遍缺乏对管理人员工作状态的科学评估，忽视对管理人员工作状态进行科学考核。工作评估制度的缺失进一步导致了行政化、官僚化问题。因而，明晰省属高等学校行政管理中的激励约束问题，通过制度化的措施积极解决行政管理中的突出问题，及时纠正行政管理中的不良风气非常重要。对此洪艺敏认为: 完善激励约束制度将使高等学校真正将人才培养置于核心地位，促使相关职能部门为人才培养工作服务，把人才培养、教学良性运行作为工作目标。
二、我国高校行政管理中的激励约束问题
对于省属高等学校而言，其激励约束主要涉及以下两个方面: 一是工作服务不到位的激励问题，二是约束不到位的行政工作，约束行政权力高于学术权力的行政化问题。基于这两个方面及其行政管理工作所涉及的内容，在省属高等学校的具体运作中，缺失有效的激励约束制度会导致以下几个方面的突出问题:
( 一) 在为师生服务与为领导服务之间存在取舍
行政管理人员的本职工作是传达学校的各项政策措施，协助管理层和学校的学术组织、协调服务组织落实学校的政策措施。而在日常工作中，具体管理、考核行政工作人员的则是各个学院的院长、校级机关部门的党政领导乃至学校的党政领导。在行政晋升的过程中，考虑到熟人政治的效应( 与行政领导层建立政治资本连带关系、工作中的同事关系和组织情感关系) ，行政管理人员往往倾向于重视本部门领导和校级领导的各项工作，忽视学院教师和学生的管理服务工作。在同等条件下，行政管理人员会倾向于优先为行政领导提供管理服务，而忽视为普通教授和学生提供及时的服务。另一方面，在我国官本位的社会文化意识下，行政管理人员更容易形成为官不为学的工作意识。并且许多管理人员将自己视为领导者而非服务者，有一种天然的优越感，他们习惯站在发号施令的位置。这一意识在教授权力或是学术权力凸显度不够的省属高等学校较严重，行政管理层在为领导服务和为普通教师服务之间存在明显的取舍( 因为前者是本部门的直接行政领导) ，至少存在优先与否的取舍。
( 二) 行政办公室人员权力较大且问题较为集中
部分行政管理办公室承担着对外招待、物资与设备采购、业务合作对接等工作。在开展各项业务过程中，由于存在较多的信息不对称问题( 与管理者、与监督者及与普通教师之间的信息不对称) ，行政管理人员拥有较多的寻租机会甚至严重的经济犯罪问题。其次，行政管理人员( 特别是负责人) 常与机构负责人共同工作常常在对外活动中担当助手和秘书的角色，往往能够建立较为密切的工作联系。从而，在行政权利几乎主宰学校一切事物，学术权利无法发挥其应有作用、行政权利泛化现象日益严重的背景下，行政管理办公室负责人在高校各个机构中往往具有较高的地位( 如校长办公室主任、学院办公室负责人等) 。而调动这一人群积极为师生服务存在较大困难，他们往往优先服务于本部门负责人，选择有较多回扣的业务合作单位，甚至凌驾于全院师生之上。这一问题导致的结果就是本应该由行政办公室负责的相关工作最后不得不由其他人员承担或是交由教师自行承担。最后，行政办公室的特殊工作内容、工作性质，使其经济不规范的行为常常得不到有效的约束。而这一问题在拥有自主经济收入的二级单位，如继续教育学院、商学院等，较为严重。发生重大经济问题的学院或学校机构，其办公室负责人往往都是共谋者或共同犯罪者。
( 三) 行政管理人员对规划安排之外的工作缺乏积极性
行政管理人员的工作特点是工作琐碎、复杂并且流程化强，个人没有自由发挥空间。这是教学和科研岗位上的工作人员所不具备的，不利于调动行政人员工作的积极性。在大政府模式下，我国政府各级部门对高校的宏观管理和战略引导日益增多。在此过程中，高校行政管理部门除承担日常规划的行政管理工作之外，还需承担每月新增的行政管理工作以满足学校发展的需要，争取政府的各项资源。对于各部门新增的计划外工作，省属高等学校的行政负责人往往通过物质激励来引导人们积极地落实。而这一工作措施常常导致机构的运行需要预算外资金乃至小金库才能运转。与此同时，对于工作能力较强或承担额外工作较多的人员，在其完成工作之后能够获得较多的收入，能够得到领导更多的重视。但是，这一模式往往会带来同事间利益分配的不均衡，引发行政管理中的内部冲突和内部矛盾。同时，高校行政管理工作内容的重复性、格式化也导致行政人员工作缺乏积极性。我国高等院校的行政管理人员容易被熏陶成依赖上级指示开展工作，成为缺乏主动性的单纯执行者，行政管理工作显得呆板、缺少活力。
( 四) 行政管理层的利益化诉求强化了高校的商业化
行政管理人员确定性的收入分配方案使他们的工作收入不能够与社会的工资收入同步实现增长。在商业化氛围日益浓厚的中国，商业原则对高等学校和学术领域的渗透也日益深入，因而行政管理部门充分利用其拥有的行政管理权限谋求超额垄断利润、寻求垄断租金较为常见。譬如，大多数高校保卫处对进校摆摊设点的单位收取高额管理费、进场费，教务部门在教材选定、考务材料采购过程中寻租，学生处利用提供学业证明、修改学分的机会向学生收取高额费用，研究生处在初试和复试招生中寻租等现象屡见不鲜。可以说，在省属高校，商业化问题严重影响了行政管理层以客观、公正的宗旨和态度服务师生; 另一方面，商业化的倾向使得学术领域不能够按照学术的本体价值开展研究，使得部分学者倾向于短、平、快的科研项目或学术研究。而行政管理层的利益化诉求也使他们诱使科研人员从事短、平、快的项目研究以获得相应的收益。亦即，行政管理层自身的利益诉求强化了学术领域的商业化。总而言之，我国高校专职行政管理职业是一种付出与收获不平衡、职业声望较高而物质待遇贫乏的职业。要改变这一状况，除了对行政管理人员进行职业道德、奉献精神教育之外，建立一套优于其他行业的升职提薪制度势在必行。
( 五) 行政管理的边界职责和约束问题存在矛盾
在行政管理工作中，高等院校每个工作人员承担的是分工细化之后的工作，其劳动成果具有分散提供、合作完成的特征。因而对于行政管理层而言，他们往往认为自身的工作具有不可替代性，常常强调自身的重要性。在学院、校级机关面临额外工作任务时，行政管理人员往往通过自身的工作边界和工作范围来推辞相关工作。而学院和各个部门对于工作人员的不配合难以形成处罚措施。因为省属高等学校行政人员的人事雇用权、财务处罚权及其他权力集中在人事部门。亦即，在行政人员利用固定边界推却本应由其承担的工作时，学校的二级机构不能够形成有效的约束。这一问题也是由于高校教职工考核制度不健全导致的。我国高等学校管理者把主要精力用于对教师、研究人员等专业技术人员考评理论与技术的研究上，很少甚至完全忽视了对行政管理人员的考评理论与技术的探究。最后，本应由行政人员承担的工作最后不得不由专职教师乃至学生完成，大大影响了专职教师的学术科研工作。这些方面的工作包括: 学科发展中的项目申报、工程项目申报( 非科研项目) 、教学与科研活动总结、学术会议筹办等等。
( 六) 行政管理的绩效考核与教学科研安排常常失衡
二级单位的行政管理层( 特别是新任命的领导) ，常常在行政考核的导向下组织学校的各类活动，如团委、体育部门和教务部门组织的活动。这些活动常常需要抽调学生、教师参与，以致影响教师正常的教研活动。在省属高等学校，制度化的行政激励转移了大学人学术追求方面的兴趣和精力，使他们投入到各种各样的商业化学术活动和运动领域，间接地磨灭了学生的学术思想。另一方面，行政管理组织工作与学术组织工作，当两者存在冲突时大学人往往让位于前者。例如，在省属高等学校行政管理的组织工作( 如校级会议、指定人员的专题会议) 与学术会议并行时，大学人常常将学术活动让位于行政工作。对此，洪艺敏就指出: 高等学校管理者可能会把主要精力用于搞好同上级的关系，而忽视教学、科研工作。高等学校出现的种种行为偏差，可能对人才培养这一基本职能带来不同程度的负面影响。
三、形成问题的原因及其政策建议
造成上述问题，其原因是多方面的，具体包括:( 1) 各级高等院校按行政级别设置行政管理岗位，而社会文化中的等级制度带来了行政管理过程中的等级意识。在崇尚官本位的情况下，势必出现为官不为学的情形。与此同时，行政管理层由于习惯的力量自然地会形成总想控制学术研究人员的意识。( 2) 行政管理层所有的分工协作性质及其部门之间的紧密联系使其形成了一个利益共同体，一定程度上侵犯了学术群体的利益。与此同时，教职工缺乏主人翁意识，参与高校民主管理的积极性和主动性不强，认为只是形式主义、走过场，没有实质意义，不愿花精力去履行其代表的权利和义务。这最终导致了行政人员低效率和不当行为得不到约束。( 3) 我国行政管理制度不健全，省属高等学校行政管理中的人治意识仍然较为常见，导致行政管理中的内控管理存在问题。在学术研究人员自主意识缺失，工会组织、教学委员会等对行政管理监督制度不健全的背景下，我国省属高校普遍缺乏有效的内部治理架构。( 4) 行政管理层的工资水平偏低、内部权力较大、社会资本偏低( 虽然高等学校有相应的行政级别，但是其与社会各个行政管理部门相比较低) ，权力与财富的落差及其商业化氛围带来的契机使其拥有较多的寻租欲望和机会。对此，杨美峰认为: 地方性综合大学行政管理人员的激励状况不容乐观，导致这一现状的原因是多方面的，既与大学行政管理工作自身的特点及地位有关，也与大学行政管理观念落后和长期的历史遗留有关。
当前，行政管理人员是大学管理活动的主要承担者和连接体，做好行政管理人员的激励约束工作，提高他们的积极性和规范性是构建和谐师生关系、组织管理关系的重要方面。针对上述问题和原因，本文建议:
( 一) 强化优先服务师生的工作意识
对于行政管理层而言，各级机关部门和学院组织应该制定相关政策文件，明确对于承担教学科研工作的行政管理人员和普通教师，应优先服务后者。或者至少说同等待遇，避免只服务双肩挑( 同时承担教学科研工作) 的行政管理人员的现象。这一规章制度应在行政管理人员与辅导员之间予以明确，制定回馈机制和明确的责罚措施。同时，应由学院的教学委员会、工会组织明确普通教师的权利，对于出现工作不到位的行政管理人员，教师有权质询乃至提交至学校教学委员会进行处理。
( 二) 成立采购小组参与行政办公室的经济工作
在行政效能监察的实践中应该积极开展群众监督，建立有效的群众监督机制，使群众监督成为高校行政效能监察的必要组成部分，这不仅是行政效能监察工作的内在要求，也是高校行政效能监察的趋势。特别是对于高等学校行政管理办公室的工作，应通过规范的财务管理制度和群众监督规范其工作行为，避免寻租问题的产生。具体而言，本文建议采取以下制度措施: ①超过一千元及以上的采购工作，应有教师委员会和工会组织成员参与采购; ②超过一万元的采购应进行招标采购或制定 2- 3 人以上的临时小组辅助采购( 小组成员由学院和机关的人员轮流构成) ; ③在学院或机关设立监督意见箱，由学院党政负责人、工会负责人和党员定期共同查验、解决; ④高等院校各个机构的行政办公负责人应定期进行轮换，如一年换岗一次或两年换岗一次，以避免熟人政治下的内部人控制问题。
( 三) 规划确定性工作，明确弹性工作任务
在省属高等院校的机关部门和学院，应通过规划工作安排，明确各个行政管理层的具体工作范围和权限。对于每个管理服务岗位，应设置两人及以上的人员负责，避免边界性问题、不可替代性问题的出现。与此同时，高等学校的管理层应重视对各类新增工作的规划安排，建议在年初即明确本年度预计新增加的工作应由谁来承担，或建立规章制度给予落实并配套经济激励。在这一方面，可以考虑将每年新增的弹性工作交由行政管理人员按年度轮流完成( 如两人一组，按年度轮流进行) 。
( 四) 参照社会工资水平提升行政人员收入
我国省属高等院校的行政管理人员，其工资水平相对于社会部门仍然是较低的，特别是相对于中等收入水平的白领阶层。因此，按照社会工资的变化进行浮动，积极提升行政管理人员的工资水平是完善行政管理人员激励约束机制的重要方面，具体建议: ( 1) 按照省属高等院校所在地的社会平均工资水平为基准，以两到四倍的区间确定其平均工资; ( 2) 将行政管理人员与专职教师进行有效对接，努力使其成为专职教师的科研助手、教学助手和工作助手; 专职教师拨付一部分助研资金给予行政人员，而行政人员协助其完成各项与科研相关的工作以实现双赢 ( 3) 除设立教学科研奖励之外，高校应设立针对行政管理人员的工作勤奋奖、工作业绩奖、道德风尚奖、精神文明奖、服务标兵奖等奖项，或是设立机动津贴增加员工的福利，提高其参与工作的积极性。对此陈小明建议应根据各级别行政管理人员在年终综合评定中的得分情况，给予一次性的补助，设计与绩效考核相关的业绩津贴，具体可以根据各高校的实际情况而定。
( 五) 赋予学院组织更多的人事权和财权
我国省属高等院校的人事权及财务处罚权基本集中在学校人事部门，大学的运行被细化为具体工作措施的制定和落实。或者说，我国许多省属大学承担了许多应由学院承担的工作。大学的本质工作是制定学院的发展目标及其考核制度，明确学校的发展定位和战略，筹集社会资金并平衡好各个部门的利益，而不是事无巨细地管理各个方面的工作。因此，将人事权、财务处罚权下放到各个院系有利于学院按照自身的需要聘请行政管理人员，也有利于学院制定合理的奖罚措施以约束行政管理人员的不规范行为及违法违纪行为。对此唐丹指出: 我国的大学应该向学院放权，实行责权统一，在经费管理、教学仪器设备的更新和添置等方面使院一级拥有更多自主权。在落实这一政策措施的过程中，我国高等院校应逐渐建立起雇员制的运作模式，改变行政管理人员和教学人员终生制的模式。对于存在经济问题和道德问题的行政管理人员，应赋予二级学院和机关组织较高的人事权力，使其能够会同工会、教学委员会等机构将其解聘。
( 六) 规范商业化行为在高等院校的运作和渗透
对于我国省属高等院校的商业化经营，应由高等院校的后勤服务部门统一外包管理和监管。在监督、管理的过程中，建议: ( 1) 应严格对照《政府采购法》、《合同法》及其细则完善各自相应的工作措施和流程; ( 2) 对于商业化的行为，学校后勤服务部门应会同教学委员会、学术委员会、学生委员会等常设机构审核其价值内容是否符合宪法和法律的要求，是否符合大学文化精神的要求。对于商业化行为给学校提供的各种经济资助，应交给学校专项的基金管理部门，将其用于行政人员的绩效奖励，用于校园文化建设; ( 3) 对于商业化影响学术研究的现象，学校学术委员会应对每个研究人员的研究项目进行评估和审核，给予基础性研究、非营利性研究更高的学术评分，而对商业化的研究给予较低评分; ( 4) 在对行政人员绩效考核的过程中，应对其学术性的服务工作赋予更多的权重。
( 七) 明确行政部门绩效考核下的自主活动安排
高校行政管理领导层，应通过年度规划工作、中长期规划工作明确其工作范畴，明确其所需组织的学生数量和教师数量( 同时明确其行政管理活动中的可替代性，如会议中的可替代性) 。对于学校机构或学院的各类活动，应由学生自发组织安排，学校行政管理部门主要职责在于审核和监管，而不应是亲自组织。行政部门应避免以行政约束力保障活动的组织，以避免行政组织活动对学术活动的影响。对于政府部门和学校安排的各项社会活动，相应部门应通过各个社团组织的灵活性和信息优势安排学有余力、不占用上课时间的学生参与，或邀请、安排自愿服务的学生参与。对于行政管理人员组织的各种专题活动及教学科研活动，应在绝大部分教师自发参与的情况下组织安排，而不是通过指定人员参加，影响所涉及教研人员的正常工作。
总之，完善我国省属高校的激励约束制度，既是推动高校机制改革的核心内容，也是明确学术权力和行政权力的有效途径。针对存在的问题，我国地方高校应不断加快机制改革和制度完善，以期提供有效的行政管理服务
