我国天然草原大多分布在边区、山区、老区和少数民族地区，又是贫困人口分布比较集中的地区。2001年，全国266个牧区县和半农半牧区县中有近1／3是国家级贫困县，对于广大贫困牧民，草原不但是其生存基础，也是其脱贫致富的物质基础。草原家庭承包制、草畜平衡管理制度、禁牧直接决定性地影响草原使用权、收益权、转让权，是草地资源管理体系中最核心的产权制度，也是草地资源利用管理中长期性、根本性的管理制度。因此，草地资源管理制度对贫困牧民的脱贫具有直接的影响，研究草地资源管理制度的公平性对于减少贫富差距，促进牧区社会和谐发展具有重要的现实意义。 目前学术界对“公平”的理解仍没有统一的观点。西方经济学中主要的分配公平观大致分为功利主义和福利经济学的公平观、古典自由主义公平观和罗尔斯主义公平观等三大类，另外还有其他的公平定义，如阿玛蒂亚·森的能力主义公平观。把满足人们的需要作为公平的基础。《世界银行2009年年度报告：发展与公平》中则把社会公平定义为两项原则：第一项是“机会公平”，即：一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力，而且这种才能与努力是可控的，而不是被种族、性别、社会及家庭背景、出生国等不可控的因素所限制；第二项原则是“避免剥夺享受成果的权利”，尤其是享受健康、教育、消费水平等的权利。报告中提供了充足的证据表明公平性与追求长期繁荣是相辅相成的，提高公平性对于减少贫困具有双重的好处：既有利于持续的全面发展，又为社会中最贫困群体带来更多的机会。公平性不仅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投资，从而导致更快的经济增长。在此，拟从《世界银行2009年年度报告：发展与公平》中公平的两项基本原则：“机会公平”和“避免剥夺享受成果的权利”的角度探讨草地资源管理制度的公平性问题。 一、承包责任制的“公地的悲剧”范式 就草原管理体制而言，草原家庭承包制是土地产权的基础，是草地资源产权的最核心制度。鉴于草原和农田存在本质区别，简单模仿农区而在草原地区实行的家庭承包制存在一定的弊病，主要表现在以下几方面： （一）草原承包制未能较好执行 20世纪80年代初承包责任制在草原地区逐渐实施。但是在一些地区，草原承包并没有较好地执行。至20世纪90年代，一些草原承包面积只是名义上的统计数字。在青海、西藏等省（自治区），一些放牧场仍然只是在名义上承包到户了，但是，草场仍然混放混用。据2009年农业部草原监理中心对内蒙古、黑龙江、新疆、宁夏、甘肃、四川、云南、湖南、西藏、青海等10个省区的调查表明，截至2009年底，全国累计承包草原约2.33亿公顷，只占全国草原面积的58%。从已经落实承包制的草原来看，承包不彻底、落实不到户的问题还较为突出，在已承包的草原中，有约1／3主要是承包到所谓的“联户”，没有具体到户，既没有签订与农牧户的承包合同，也没有明确农牧户承包草原的面积和具体位置。因此许多草原没有承包或者只是在名义上承包到户了，并没有明显改变20世纪80年代草原承包导致的草原的公共地特性。在收益不能保证的情况下，即使牧民意识到自己承包的草原已经退化到危险边缘，也不愿投入建设草原。 （二）已承包到户的草原并未解决放牧情况下的排他性问题 草原和农田存在本质的区别，当农田承包到户以后.就可以将农田的经营收益权转移到农户手里，而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场的经营收益权就无法得到保证，反而会成为具有排他性低和竞争性强特征的典型公地。在放牧的情况下，名义上的承包到户并不能保证承包者对所承包地的收益权，承包人相互之间混放混用较为普遍，这种情况下草原在一定程度上仍然是公共地。 （三）我国草地“公地的悲剧”分析 Hardin模型是研究环境和资源问题中最主要的研究范式。因此我国草原的退化问题也被认为是草原产权不清导致的结果。并将解决产权不清作为草原管理的首要任务。然而与政策制定者的初衷相反，在草原地区实施家庭承包制反而加剧了草原地区“公地的悲剧”现象。 造成该现象的主要原因在于混淆了产权明晰和所有权明晰。事实上，公地可以是公有的也可以是私有的。产权并不仅是所有权，在许多情况下所有权与公共品的共有程度没有必然联系，所有权归私人所有的物品在私人无法排他性占用的情况下也可是共同享用的公共品。H
