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人无信不立,政无信不兴。诚信问题历来受到人们的广泛关注,在处于社会转型期的当今中国,社会上出现了不少缺乏诚信的现象。种种不守信的个人行为、政府行为、企业行为的发生都不利于一个和谐安定的社会的构建。而政府信用是社会信用的核心,社会要成为诚信的社会,政府首先要做好守法诚信的典范。
一、政府诚信概念界定
所谓诚信,就是诚实守信。诚即内外一致,信即言而有信。诚信结合在一起就表明诚恳厚实、有信无欺、坦诚相待。诚信的产生是人类社会长期以来在实践中逐渐发展而来的产物,也是中国传统美德的重要内容之一。中国自古以来就将诚信品德作为为人处事成大业的最基本信条。在当今诚信作为社会主义的基本道德规范,是社会主义精神文明建设的重要内容,同时也是构建社会主义法制国家的重要基石。
关于诚信政府(或称政府诚信)有学者将其界定为在行使国家权力,实施公共管理的过程中坚持诚实守信的原则,并以此规范和约束自身的行为方式的政府。它是政府行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。也有学者认为诚信政府就是一个真正的全心全意为人民服务、公正廉洁、透明公开、讲究实效的政府。与以上的定义有所不同,本文试从主体方面来界定政府诚信,即认为政府诚信就是以政府及其工作人员为主体的诚信。因为代表国家行使公共行政权力, 管理社会公共事物的是政府组织以及这个组织的最集中代表--公务员,也就是说,笔者在此所定义的政府诚信就是政府组织的诚信和政府工作人员在履行职责时所代表的诚信。政府工作人员应该真诚地制定法律和作出决定、命令等,并且在执行的过程中应切实地做到诚实无欺、信守承诺。同时这种行为还要得到公众的认可。它要求政府及其工作人员在面临着公共利益与个人利益,不同的个人利益,多元的公共利益等严重冲突时,能够做到公开、公正、公平、透明。
笔者在本文所界定的政府诚信还应包括以下两方面的内涵:一是基于道德自律的政府诚信,是指政府工作部门及其工作人员在行使国家权力,管理社会事物的过程中,在没有任何法规制度或具体契约约束的情况下,也能忠于职守、尽职尽责,自觉做到行使公共权力的公平、公正;维护公众的利益,做到敢说真话,反对说假话,不务虚名,多做实事。二是指基于法律的政府诚信,是指政府部门在执行法律、法规、决策、命令的过程中,因能够严格地依法行政,使国家的法律、规章制度真正完善地贯彻实施而取得的来自公众的信任。
二、政府诚信缺失及其主要表现
政府诚信缺失是指政府本该沿着诚信的道路走下去可是在行进的过程中却发生了诚信品质的缺失乃至扭曲。正如一位着名的评论家所言:如果一个社会正大声疾呼什么,迫切需要某种东西时,那就表明这个社会正严重地缺乏此种东西。的确,当前各地方政府在行使权力的过程中发生了种种严重缺乏诚信的现象,使政府在人民心目中的形象受损。笔者认为,政府诚信缺失主要有两方面:即作为政府集体的诚信缺失,如决策的随意性和不连续性、行政缺乏透明、政府职能交叉权责不明等;和作为政府官员个人的诚信缺失,如政绩工程、贪污腐败、滥用职权、个人主义、主观主义等。以下笔者将择其主要几个问题通过几个案例来说明。
案例1.政策朝令夕改五百万投资打水漂汽车站更加混乱
贷款几百万投资搞项目,没想到最后是这样一个结果!谈起在资兴市和朋友兴建兴宁汽车站的项目,姜元卿连称伤心,表示无法接受这样朝令夕改的政策。
湖南省资兴市兴宁镇是资兴市东部十多个乡镇进出市区惟一的交通要道。为彻底解决城区内交通拥堵状况,2003年,兴宁镇政府通过招商引资与郴汽集团资兴分公司达成协议,作了《关于兴建兴宁汽车站的报告》的批复,并在2003年7月15日下发了《资兴市人民政府关于进一步整顿规范客运市场的通告》。政策明朗后,投资商姜元卿和廖小平经行业主管部门及资兴市政府批准,于当年在已破产的原资兴市阀门厂投资500多万元,改建二级乙等兴宁客运汽车站,可同时停放 40辆客车,满足了兴宁镇过往200余班次客运车辆的使用要求。车站建成之后,兴宁镇政府及市交警大队也在东门口等路段设立了禁停标志。然而就在此时,事情却突然有了变化。在车站建好的前20天,即2004年9月21日,资兴市人民政府下发了《资兴市人民政府关于加强兴宁镇城区交通管理的通告》,规定自 10月11日起正式启用兴宁汽车站,所有客运车辆应当进入兴宁汽车站经营,实行统一排班、统一售票、统一管理、统一调度。可文件同时又规定在东门口设两个停靠点,并称:在此只下不上如此一来,资兴市政府的文件自相矛盾,前后不一。按照设计和安排,每天应有5000人左右的流量,但车站实际上只有 1000人~3000人流动。这样一来,不仅没有从根本上解决长期困扰兴宁镇城区的交通堵塞现象,反而使城区内的交通状况更加复杂秩序混乱的局面。对投资商而言也损失惨重,站内建成的、位于城镇中心的几十个门面无一售出,连出租都少有人问津。
城门失火,殃及池鱼。新车站旁边的温州金厦商业街建设项目工程部总工程师说,他们投资数千万元兴建的这个工程,南边靠近兴宁新车站,现已改建完毕。投资这个工程项目当时就是考虑利用车站的优势,建设一条优美、热闹、繁荣的商业街。现今,政府改变政策,决定对新车站不予利用,这对金厦商业街的投资建设带来了巨大打击。③
以上材料反映了当前政府诚信缺失的一个重要方面:政策缺乏稳定性和连续性。这种政策的朝令夕改,随意行政使政府的公信力大打折扣。众所周知,决策是政府行政活动的起点,也是政府信用的核心。作为公共管理机关和人民利益代言人的政府,其行为必须对广大人民负责。而当前,有些基层政府在决策时不从实际出发,不深入调查了解情况,不讲究科学, 凭经验和习惯办事,致使决策失误,造成不应有的损失。而且这些损失并不仅仅局限于当前的可以计算的损失,还应包括未来的许多无形的损失--政府为其缺乏诚信而付出的代价。仅就上述材料而言我们可以想见投资商姜元卿以后再来资兴市投资的可能性是极小的。而且资兴市政府的这种不诚信行为一经媒体爆光后其它想来该市投资的企业或外商也会望风而逃的。有些朝令夕改是由于制定政策缺乏规范使得政策易变;而有些朝令夕改则是根源于一些政府官员的官本位意识和家长作风,他们认为政策符合本地区或某一部分人利益就贯彻执行,认为政策不符合利益诉求就立马下令废止,丝毫不考虑废止的机会成本。尤其是未考虑到政策的不确定性易使人们对未来缺乏信心,从而使政府的信用在百姓心目中受到削弱。
因此为避免政府朝令夕改、出尔反尔的随意性,必须使政府的职能分工、行政程序、行政收费、行政审批法定化。通过构建法制政府,有效地避免政府权力部门化、政府权力地方化等不良现象。政府应维护公共利益,敢于对公共决策失误负责。
案例2.地方保护主义拷问政府诚信
2005年5月,国家环保总局通报了内蒙古通辽市一家公司环境违法问题,该企业严重违犯国家环保法律法规,当地政府不仅没有及时制止,反而免收该企业的排污费,甚至明文要求对企业进行检查须事先提出申请经同意后方可进入,而在环保总局组织的一次整治违法排污企业行动中,竟然清理出了208件基层政府制定的地方保护的土政策。④
以上材料中企业违反环保法律法规,造成了污染,危害到公众的身体健康和财产安全,却被有的地方政府以看起来合法的文件保护起来。个中原因,一则是扭曲的发展观,片面强调以经济增长为核心,政绩考核机制忽视了对环境成本的核算,忽视了作为地方政府应对国家对人民承担的诚信道德责任。二则没有严格执行法律法规,提供保护伞的缺乏诚信的官员没有受到应有的处分。为了保护地方企业的利益,一些地方政府甚至不惜违反国家规定,巧立名目,为自己的子弟兵提供保护伞。这几年,仅《焦点访谈》就报道了很多事例。如江苏宿迁市某区曾为保护当地的高价啤酒,收取外地啤酒贴花费0.2~0.5元/瓶,使其无利润。还有云南某地为了让农民把蚕丝低价卖给政府指定的公司,竟然到处设置关卡,禁止农民把蚕丝按照市场价卖给其他企业。地方保护主义往往有一个冠冕堂皇的理由--让自己的企业吃好喝好,维持地方财政支柱的稳定,但背后往往存在着官商勾结、存在着政府部门的部门私利。这样保护来保护去,最后不仅仅是破坏了国家法律的严肃性、损害国家的整体利益,其实,在地方保护主义这张虚伪的大旗下该地方人民的利益也未曾真正得到什么保护,受到保护得到利益的是相关的政府部门官员及其利益集团。这样所谓政府诚信仅仅就是对这部分人而言的诚信。
案例3.透明行政公共危机考验政府诚信
2005年11月13日,吉林省境内中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸,百吨苯类污染物流入松花江,悄悄向下游流动。虽然环保部门次日即测出水体苯超标108倍,但直到爆炸案发生5天后(11月18日),吉林省政府办公厅和环保局才把产生污染的信息通报给黑龙江省政府和环保局。通报送达后第3天(11月21日),哈尔滨市政府一日连发两个原因完全不同的停水公告,先称对市区市政供水管网设施进行全面检修并临时停止供水,后称因吉化爆炸事件预测近期有可能受到上游来水的污染,市区市政供水管网将临时停止供水,两公告唯一相同的信息是停水时间约为4天。11月23日,国家环保总局有关负责人通报说,受中国石油吉林石化公司爆炸事故影响,松花江发生重大水污染事件;同日,黑龙江省政府向媒体通报污染实情,吉林省副省长也对哈尔滨市民表示慰问和深深的歉意。这时距污染发生已经10天,此前松花江流域的人民和全国公众还一直蒙在鼓里。⑤
哈尔滨水污染事件中,由于刚开始的信息封锁、隐瞒,吉林当地的环保部门没有及时就爆炸对当地环境和松花江水的影响发出权威的信息通报,信息的不通畅不可避免地导致各种谣言的产生,导致了人心惶惶,社会出现不稳定的因素。政府于同一天连续发布了自相矛盾的通告,使得公众不得不去猜测揣度,信息的不透明给各种谣言提供了生存的可能,而谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰,影响人们的价值判断,进而造成社会秩序混乱,影响社会稳定。公众是支撑社会发展的最主要力量,如果他们连与自己休戚相关的信息都无从得知,或者得到的是失实的信息的话,他们还能相信政府,还能致力于社会的发展吗?经验表明,危机来临之际,让维持社会秩序的力量扎根于民众之中,及时公布事实真相,满足公众的知情权,表明政府不把公众看做简单的管理对象,而看做是解决危机的依靠力量,这才是应对突发事件的最关键策略之一。
案例4.不规范、不准确的政府统计信息与诚信政府
2004年7月,国家统计局计算上半年GDP增长率为9.3%,但各省市统计局上报的数据加权已经达到13.5%,相差竟达4.2个百分点;而经济总量(GDP总额)中央与地方的数据竟相差19.8个百分点。⑥
上面反映的不规范、不准确的统计信息不仅存在于国家统计数据与各省市统计数据之间,同时在各省市与各基层政府之间更是普遍存在。我国目前发布的宏观数据来源于政府,属政府行为,其本身就代表着政府的公信力,是不能掺杂半点虚假的,虚假不仅带来信息失真,导致经济损失,更重要的是影响政府信用。公众面对由政府发布的不规范、不准确的统计信息,往往是感觉难以适从,是相信好呢,还是不能相信?明知是假的去相信就如睁着眼睛说瞎话,而如果连政府发布的数据信息都不相信的话,那么他们该去相信谁呢?可见,政府信息统计不规范、不准确也是影响政府诚信的一个重要方面。
与统计数据有关联的是近些年普遍盛行的注水数字,因为上级政府部门往往是将下级上报的年终数据作为考核下级的主要指标,于是下级为了捞政绩以便升官发财就大肆地往数字里注水或伪造数据,特别是当一些人这样做不但没受到应有的惩罚反而蒙混过了关甚至因此升官后,这种注水数字、官出数字现象更是愈演愈烈了。老百姓也就对这种数字嗤之以鼻,对政府及其工作人员的信任度愈是直线下降了。
案例5.公务员滥用职权与政府诚信
一个镇政府的吃喝帐
2004.10.9招待县协作办来人169元
2004.10.9县协作办主任一行220元
2003.6.15石坎工业经济发展公司170元
2003.10.4接待法庭处理山庄事宜138元
2003.11.29县宣传部来人160元
2003.11.12县组织部来人190元
2003.12.19县人事局来人223元
2004.1.25老干局来人139元
2003.10.2招待惠州市中级法院来人485元
2003.11.8县来人198元
这是广东博罗县石坝镇一家名叫友好的个体酒楼保存下来的尚未兑现的就餐发票,总共352张,时间从2000年至2005年初,总数约10万元(上表为部分账目)。债主是酒楼老板周振成,欠债人是石坝镇政府及下属单位。对用餐的原因分类,80%是招待上一级政府部门,还有媒体记者,其次为工作餐与会议餐如计划生育办公室加班等,还有个别是招待前来考察投资环境的港商、本地客商以及邻近政府的官员。无独有偶,石坝镇干部吃垮的饭店还不止友好一家。在2005年 5月3日《南方农村报》头版头条刊发题为《石坝干部吃垮一家饭店》的文章后,又有三家饭店老板向记者披露了当地干部公款吃喝的内幕。⑦受到传统观念的支配,一些政府公务员以为自己就是官,认为政府权利可以随意行使不受制约,甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题,以至于自以为是为所欲为。在许多方面,法律约束也常常显得苍白无力,这其实是与某些官员仗着自己手中有行政权力,藐视法律的特殊心态有关。上述材料就是一个典型的案例,有些地方官员从没想到自己应该有服务意识,反而是以为当官就是该享受的。他们吃喝抽赌、恶意欠帐、从吃饭店的吃喝款、到欠工程款,无所不包。相当多的基层政府部门吃了百姓吃企业,吃了企业吃教师,吃了教师吃救济。更让人不可理喻的是一边竟相欠款,一边是许多政府官员拿着公款去各处着名赌场挥霍,一掷千金,丝毫没有想到他们花的是老百姓的血汗钱。如此不体恤民众的官员如何让百姓爱戴?由这样一些完全没有服务意识的、贪污腐败的官员组成的政府怎样博得人民的信任呢?要知道官员不讲诚信,不仅是个人信用的丧失,更使政府在丧失信用的同时,也失去了民心。由此,针对上述情况,正如笔者在前面对诚信政府的界定着重主体方并强调政府诚信应主要通过其代表--公务员自身的诚信来表现。每一个公务员切实把为人民服务理念牢记心中,通过为人民服务过程中的点点滴滴来树立一个诚信的政府、服务型的政府。
三、构建诚信政府的路径选择
整个社会信用体系就像一座金字塔,下面是普通民众,上面是政府,如果金字塔的塔尖歪了,作为塔基底下的每一个人都会跟着寻找自己的方向,整个金字塔就会不复存在。政府诚信具有公权效益。政府诚信有问题,危害极大,因为政府在社会和公民当中所处的位置比较特殊,比较重要,所以政府的诚信不是一般意义上的诚信,它的诚信要得到认可和尊重的话,公共政策的诚信就比较顺利和成功。如果政府的诚信受到质疑和挑战,那么公共政策的贯彻就要打折扣,公权的合法性就要受到威胁。政府诚信还有一个扩散的效力以及示范效力。对一般社会公众而言,政府诚信具有示范效力。所以,发生了政府诚信危机,整个社会的诚信不但减少了主导,而且还会削弱甚至丧失基础。因此,社会要成为诚信的社会,政府首先要做好守法诚信的典范,也就是说,信用建设须政府先行。总之,只有政府首先作好了诚信的表率,整个社会信用体系的创建才有希望可言。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调:增强全社会的信用意识,政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。温家宝总理在《政府工作报告》中,提出要提高政府公信力。因此,我们只有努力构建诚信政府、负责任的政府,才能够构建起和谐社会,才能取信于民。总结上面的案例,笔者认为诚信政府的构建主要有以下几条路径:
(一)强化政府官员的诚信意识
政府信用缺失的根源就是政府官员缺乏信用意识,缺乏施政的诚信理念,因而,提升政府诚信首要是提高认识,进一步明确政府组成部门及其工作人员的职责,要言必行,行必果。政府应倡导和加强信用教育与宣传,培养政府官员的诚信观念、诚信意识和诚信道德积极开展法制教育,提高政府官员的法律意识、法治意识和责任意识。这些不仅能够为经济的发展创造良好的信用环境和法治环境,而且也有利于激发政府官员的使命感和责任感,强化政府职能部门及其工作人员的服务意识和法律意识;进一步规范和完善政府行政工作程序、树立规则意识,严格按规则办事,按程序办事,切实做到依法行政。
(二)推进公务员承诺制度
公务员的素质决定着政府的管理水平和效果。全面提高国家公务员整体素质,是建设诚信政府的人才基础,要建设一支遵守纪律和职业道德,诚信廉明,公道正派, 甘于奉献的公务员队伍。此外,要建立公务员信用承诺制度,提高政府公信力,形成高效、廉洁、诚信的行为规范。承诺制还需要相关制度配套,为此,制定一套较为完善的对公务员承诺制度的奖励、惩罚和监管的制度显得尤为迫切,藉此将公务员承诺制落到实处,使公务员一诺千金,增强执政为民的责任感。
(三)切实转变政府职能、坚持政府科学民主决策
各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调控、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。公务员之家
行政决策是国家行政机关依据法定权力履行职能对国家和社会公共事务做出决定。因此,建立政府决策的科学化、民主化、法制化机制至关重要。通过进一步完善听证制度、公众参与、社会公示、专家论证和政府决策相结合的决策机制,提高政府决策透明度,促进政府决策与公民知情权的统一,保证决策的科学性和正确性。凡是政府在决定重大事项特别是关系群众切身利益问题,涉及社会突出!敏感问题时都应当说明政府决策的道理。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。
(四)建立政府信用考评机制
政府要逐级建立政府信用考评机制,上级政府负责对下级政府的信用考评,本级政府负责对所属部门的信用考评,国家工作人员的信用考评由其所在单位负责。在公务员中推行个人信用评级,考评结果作为其参评先进的依据,个人考评结果则作为本人晋升、晋级的依据。进一步完善领导干部任期制,要按照不同类型、不同层次的领导职务,规定不同的任职期限、届数、最长任职年限,并明确任期届满时的考核、评价标准,根据考核结果决定领导干部的进退去留。只有不断完善政府领导干部的政绩考核机制,才能从根本上阻断地方政绩考核的利益驱动。
(五)透明行政,完善政务公开制度
公共信息信誉与维护公民知情权的高度统一,是提高政府信誉的要件之一。政府如果想取信于公众,取悦于民,最省事、最少耗费的途径就是开放政府信息,开放公众参与政府政策制定过程的渠道;加紧出台信息公开法、全面推进政务公开,努力打造透明政府政府;要简化程序,设立一门受理、一条龙服务的办事窗口,明确办事时效,提高办事效率和服务质量。目前许多地方政府已经或正在制定和实施新闻发言人制度,经常发布政务信息,以增加政府工作的透明度。
(六)健全政府诚信的监督和制约机制
加强对行政执法的层级监督和行政系统内部的执法监督,并把行政执法置于人民群众和舆论的监督之下;健全人大监督的法律制度,加强人大自身建设,落实监督内容,完善人大的质询制度、代表视察制度、信访制度;加快司法体制改革,如赋予司法机关真正独立的权力和地位,尽快出台完备详尽的反贪污法、监督法等;加强政府系统内部监督,支持监察、审计部门依法独立履行监督职责;提高人民群众的民主法制意识和监督意识,营造社会监督的良好氛围,尽快出台新闻法,扩大舆论监督的独立性,限制和约束失信行为,督促政府取信于民。
第六,强化政府失信惩戒法治
尽快制定建立失信责任追究和赔偿制度,建立刚性的政府失信惩戒机制,如把政府官员的失信行为作为其政绩评价的重要依据;完善责任追究机制,避免由于政府失信的责任主体缺位,以政府集体名义做出的行政行为成为政府官员相互推委责任的借口;落实信用责任主体,把失信的惩戒责任落实到具体的政府官员头上,防范以及制止政府官员的随意失信;对失信的行为要依法追究其行政及经济责任,并给予受损方一定的补偿;对严重的政府失信行为要采取行政、经济、法律等综合惩治措施;特别恶劣的,要坚决追究失信者法律责任。比如,切实落实各级政府的偿债责任制,建立偿债资金,尽快解决一些地方政府因担保及乱投资等造成的债务问题。实行执法责任制和执法过错追究制,完善并严格执行行政赔偿制度,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。建立教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系,坚决查处违纪违法案件,坚决惩处腐败分子;加大惩罚措施以提高腐败行为的风险成本,一旦查获,让之倾家荡产,使之产生不敢贪的畏惧心理。政府不仅要从严治政,还要赏罚分明,所以有必要建立守信奖励的制度和机制,以形成守信受益、失信受损的社会局面。
