上世纪 80 年代， 新公共管理以风起云涌之势席卷西方世界， 掀起了一股 国退民进 的公共服务市场化潮流，这被认为是提升公共管理效率、优化公共服务质量、降低行政成本的理性选择， 国退民进 与效率提升甚至最佳方案划上了等号。且不论 国退民进 是否存在领域、阶段、体制等匹配问题， 新公共管理所暗含的对唯一的最优管理模式的价值追求，其实已经被证明是过于理想化、意识形态化， 导致不适宜外包的竞争性较低的公共品也被一刀切地外包，承担社会矛盾疏导作用的非营利性组织因缺乏经费来源运作困难等现象， 从而引发了部分公共品供给不足、社会矛盾加剧等新的社会问题。针对这一情形， 新公共管理学者欧文休斯等人提出公共管理的最佳方案并不一定只有一个， 因此需要超越 最佳方案 思维， 从理想主义走回到实用主义， 强调公共管理变革的关键就是保证方案可行且符合价值观。本文将结合在美国最新考察的案例， 为 国民共进 的实用主义公共管理理念做一个注脚。
一、文献回顾关于美国近年来公共管理的实践动向， 国内外的研究甚多。国内学者大多从正面研究美国公共管理经验， 寻找对我国公共管理变革的启示。如周菲等认为， 美国公共管理实践中注重公民正义、公民基本权利以及个体贡献，并以各种制度和机制限制政府权力、充分发挥市场和社会作用， 从而达到提供高效公共服务的目的。张晓霞等高度推崇美国公共管理 以人为本 的特征， 认为其在基础设施、公共决策以及管理方法等方面高度人性化， 值得我们借鉴。汤毅等人认为， 小政府大社会的经济基础、公开透明的公共财政、有力的社会保障、公开便捷的电子政务等为美国编织了一个相对完善的公共管理体系。当然，另有一些学者如周敬伟、邹银凤等在回顾新公共管理理论时， 指出西方发达国家， 特别是美国， 在过去的实践中政府角色定位、企业化政府理念等方面有失偏颇， 今后需要重新定位政府角色、增强政府作用， 改善公共服务质量。
相比之下， 美国学者近年在评价自己的公共管理实践时，批判意味更浓。 《危机后的治理》 一书分析卡特里娜飓风灾难救援不力的原因，除布什本人领导力和管理技能缺陷之外， 美国政府政治与管理机制方面的缺陷是重要因素。萨切斯在 《公共管理危机》 中直截了当地指出， 美国发生 911 恐怖主义事件、飓风灾害救援不力、驻伊拉克部队惊世骇俗的腐败行为， 以及华尔街金融风暴等问题， 其原因很多， 但首当其冲的是公共管理私有化带来的恶果， 是美国政府管理系统及 市场至上 管理模式的失败。
实际上， 美国的公共管理理念自 911 事件后就开始发生变化， 表现为政府在社会管理中的作用逐步增强。以奥巴马为首的民主党取代布什的共和党政府， 则是美国政治顺应了这一环境趋势的典型例证。共和党作为代表企业和财团利益的保守右翼政党， 崇尚鼓励市场为主导的新公共管理理论， 主张小政府、大社会， 减少政府干预， 以市场行为主导来解决社会问题。作为相对的左翼政党，美国民主党在政治上代表更为广泛的民众利益， 主张加强政府在宏观经济和社会事务中的调控作用， 增加对富人的征税， 提高社会福利， 促进社会公平。奥巴马执政以来，美国各级政府参与社会事务、主导公共管理的行为随即得到强化， 危机后的美国政治、经济和社会因之发生了一些新变化。
二、解决冲突的新兴非政府组织
人类发展到全球化信息时代， 各种新情况和新问题不断萌现， 诸多社会矛盾、社会冲突及社会危机发生的频率越来越高， 严重影响着社会的稳定与安全， 这一趋势不仅在发展中国家如此，欧美发达国家也不例外。如上文所述，由于西方国家政府以往过于强调对公共管理与服务的私有化， 倾向于让市场力量解决公共管理问题， 在 市场失灵情况下，社会矛盾冲突和社会危机进一步加剧， 采用第三种力量， 即非政府组织协助解决社会危机和冲突，便顺理成章地进行补位。从广义角度说，非政府组织包括除政府和企业之外的所有社会组织， 而学术界一般沿用联合国对它所作定义， 指具非政府性、非营利性、自愿性和自治性等特征的各种地方、国家或国际范围的组织，如志愿者组织、慈善组织、社会团体、行业协会、社区组织等。传统的西方非政府组织十分强调自己的非政府性和自治性， 为了保持独立性和充分发挥制衡作用，反对和政府关系过于亲密。然而， 到了 后危机 时代， 为了应对新的社会环境的变化， 欧美一些国家， 特别是美国， 开始加强政府和非政府力量的合作来应对日益复杂的社会问题，鼓励新兴非政府组织深度参与公共管理与服务领域，以一种崭新的政府与非政府组织之间的合作模式， 共同解决社会矛盾和冲突， 以达到社会的和谐与稳定。
2010 年 7 月 - 8 月间，笔者依托美国国务院组织的解决冲突 项目， 重点走访纽约、华盛顿、西雅图、印第安纳波利斯四个城市， 以访问和座谈等方式考察了美国联邦及地方政府如何治理和防范社区矛盾、宗教矛盾、校园矛盾等各种冲突，以及如何提供相关的公共服务， 重点考察了若干颇具特色、具有启发意义的第三部门组织。
1. 教育申诉专员办公室
西雅图市的 教育申诉专员办公室( Office of the Education Ombudsman， OEO) 成立于 2006 年 10 月，其作为校园矛盾的调节机构属全美首创。OEO 挂靠华盛顿州长办公室，但完全仿照非政府组织模式运营， 其工作不受任何政府部门的领导和干预， 具有独立与自治的特点， 但它的经费来源则主要是政府预算。OEO 目前拥有 7 名工作人员，主要职责为接受州内公立学校学生和家长的投诉， 通过组织对话和协商改善公立学校与学生及其家庭的关系，从而消除由于各种原因导致的学校与学生之间的矛盾和冲突。OEO 定期向州长提交专题报告， 帮助州长深入了解各种冲突的原因， 正确地出台相应法规和规定， 消弭校园内部的冲突。华盛顿州长办公室虽然不干预 OEO 独立工作活动，但经常委托 OEO 对政府关心的问题进行相关调研和咨询，同时还针对 OEO 的实际需要，协调政府与社会力量，帮助其切实有效地开展工作。
近年来， 世界各地、特别是亚洲国家移民到美国的家庭数量增长很快。由于语言、文化、价值观及行为规范的差异， 美国中小学校园的冲突事件比较普遍， 使校方和政府陷入困扰。一方面，教师与学生家长之间缺乏有效沟通。由于语言和文化方面的原因， 许多移民家长选择逃避学校老师访问的方式， 回避与校方的直接接触。因此，若学生在学校出现学习问题或个人品德问题， 家长很可能不知情，或无法与学校合作解决。另一方面， 教师与学生的冲突也日益突出。由于价值观及行为规范差异，移民背景的学生
在与他人打交道时容易被老师和同学误解。针对这一社会问题， 华盛顿州政府支持成立 OEO， 以缓解学生与教师、家长与学校、学生与学生之间的冲突，其中与移民家庭有关的投诉占总量的 80% 。同时， OEO 在大量调查的基础上，向州长办公室提出报告， 促使州政府出台相关政策并划拨专门预算， 帮助移民家庭参与学校活动。OEO 促使学校成立专门机构，负责与移民家庭的沟通工作， 取得良好效果。OEO 还提出建议，在各公立学校开设文化比较与沟通培训课程， 促进不同文化背景师生的理解与沟通。
2. 少年法庭
西雅图地方中学的 少年法庭 同样反映了政府介入
公共事务力度的增大。在华盛顿州司法厅的支持下， 少年法庭得以成立，目的是裁决和处理校园内的少年打架斗殴及其违反校规校纪的事件。该组织是一个创新型 准司法机构， 它模仿真实法庭， 裁判校园内出现的不构成犯罪、但危害校园和谐的行为。所有 法官 由学生组成，由品学兼优的学生自愿担任， 通过竞争机制选拔而来。政府司法部门与学校密切合作，派出专门人员协助此类法庭完善各种程序， 并对上岗学生法官与陪审团进行培训。涉案嫌疑人一旦被判违反校规校纪， 就必须执行法官宣布的如公开道歉、赔偿、罚做公益劳动等处罚。
少年法庭具有多方面的积极意义。对于学生法官而言，他们的能力在审判过程中得到充分锻炼; 对于违反校规校纪的学生而言，少年法庭提供了一个坦承过错、改正行为、接受监督的机会; 对于学校而言， 少年法庭减少了师生之间的直接冲突，减轻了学校管理负担; 对于政府而言， 可以帮助青少年培养遵纪守法的意识， 是防止和减少社会犯罪的有效手段。因此， 少年法庭 在华盛顿州许多中学得到推广。
3. 种族和文化关系领导网络
在印第安那州访问时， 我们走访了设在州首府的 大印第安纳波利斯进步委员会 ( Greater Indianapolis ProgressCommittee) 。它是公共和私营合作的一个机构， 由政府、企业、社区组织、宗教组织共同组成，主要成员为当地有影响的人士组成， 旨在共同解决社会中各种冲突和问题。该委员会的资金来源主要是企业和相关社会团体和个人的捐赠， 除了特殊节日和庆典等外， 政府不能直接对该委员会活动予以资助，但政府制定了相关支持政策， 如公职人员可以带薪参加该委员会的各种活动， 政府官员可以在该委员会中兼职。据委员会副主席 Murray 称，该委员会成立于1965 年，早期人数较少， 功能单一， 主要是防止种族和宗教冲突， 后来组织逐步发展壮大， 特别是 911 之后，他们成立了 种族和文化关系领导网络( Race and Cultural Relations Leadership Network) 项目，把社区领袖、宗教领袖及相关学者组成起来，共同举办各种活动， 消除偏见，使社区不同种族和宗教民众能够相互了解和理解， 防止因误解而产生的冲突， 为 911 之后的种族团结和宗教和解发挥重要作用。印地安那州作为传统上相对保守的州，近年来在种族和宗教事务方面表现得非常出色， 成为美国政府宣传美国成就的一个重要平台和载体。其中， 大印第安纳波利斯进步委员会 的成功活动之一便是 宗教理解圆桌会议。该圆桌会议以促进宗教融合为目标， 把不同的宗教领袖和学生组织起来， 其中包括穆斯林、天主教、犹太教、思科教等，定期开展活动并进行各种主题对话， 促进各宗教间的理解和沟通， 效果良好。
4. 社区冲突调解中心
西雅图市 Thurston County 社区冲突调解中心 发动了社区领袖和热心群众， 把社区中积极参与社区公益活动且具有较好的组织和说服能力的市民组织起来， 为解决邻里纠纷、婚姻矛盾、乃至离婚家庭子女抚养等问题进行调解。政府在其中主要是提供法律和政策的保障，活动则完全由市民自己组织。由于市民自己参与这些纠纷的调解，使得冲突双方都比较容易接受热心而善意的劝说， 很多接受调解并成功的人士成为调解中心的朋友。由于通过法律途径解决很多纠纷既耗时费力，而且可能永远都没有令各方都满意的办法， 因而这类调解发挥了不可替代的作用。根据西雅图市 Thurston County 社区冲突调解中心主任介绍， 社区冲突调解中心 是独立自治的机构， 政府部门虽然不直接资助该中心， 但鉴于该中心对社区稳定与和谐发挥的积极作用， 主动希望参与该中心的一些活动并提供必要的支持，如经常组织专业人员对该中心人员进行指导和培训; 同时， 政府司法部门也与他们保持经常性沟通与合作， 把能够通过调解中心处理的民事纠纷案件介绍给该中心，不仅提高了案件解决的效率， 也有助于纠纷双方当事人重建和睦关系。中心负责人称， 社区冲突调解中心这一模式在很大程度上借鉴了中国社区的做法。过去几年里， 该中心多次派有关人员到中国北京、上海、广州等地参观学习，和中国当地的街道社区组织进行交流，吸取了很多中国社区有关民事纠纷调解的经验。由于 社区冲突调解中心在解决行政和司法漏洞、维护社区和谐稳定方面发挥了十分积极作用， 目前成为美国政府大力推广的项目。
5. 美国寻找共识机构
国际冲突问题本应由政府来负责解决。然而， 美国政府认为 NGO、大学等组织也可参与到国际冲突的解决之中， 发挥政府难以发挥的作用， 因此予以鼓励和支持。美国政府近年来加大了对这类非政府机构的资助力度，主要是采取发布招标项目的方式进行， 并指派专门人员与非政府机构进行沟通交流， 使政府的意图能够得到非政府组织的充分理解， 从而有效地实施美国政府的战略意图。美国寻找共识( Search for Common Ground) 机构就是一个典型例证， 它通过获取政府项目资金及与政府相关部门的紧密合作， 利用自己在媒体制作方面的优势，制作和发行了许多宣扬宗教宽容、种族平等、民族和解的影视、音像及图书作品， 通过电视、广播以及互联网在非洲和亚洲多个冲突严重的国家进行传播。该机构通常与当地人合作制作宣传作品，结合当地的文化和风俗特点， 做出能够触动人们心灵深处的主题及内容， 意在让不同种族和宗教者认识到和平的重要性， 促进地区和平。经济与和平研究所( Institute of Economics an Peace) 以及 美国全球危机研究中心 ( Global Crisis Centre) 等机构也以不同方式在世界各地配合美国政府防止冲突发生，促进和平发展。例如，在亚洲和非洲的敏感地区， 美国政府通过这些 NGO 与对立派进行斡旋议和，帮助美国政府了解各种情报， 以对方能够接受的中立身份进行符合美国利益的活动等。这一做法对我国政府尤其具有借鉴意义， 随着中国国力的增长， 我国在维护国家利益的国际事务中介入程度日益加深，充分发挥相关民间机构的作用， 可以有效协助国家对各种国际事务展开有针对性活动， 对维护国家利益、提升国家在全球事务中的影响力具有重要意义。
6. 冲突处理中心
大学及其相关研究机构在国际、国内冲突处理中可以发挥独特作用。它们可以相对中立地研究冲突问题， 与各界人士一起合作深入冲突地区进行调查研究， 得出较为客观的研究报告，从而为政府决策提供参考依据。美国政府相关部门主要通过项目及课题招标方式， 资助大学和相关科研机构从事有针对性的调查研究; 同时， 政府部门与这些大学和科研机构保持经常性的信息沟通， 为解决有关冲突问题进行密切合作，乔治梅森大学 冲突处理中心 ( Conflict Resolution Centre) 便是其中的典型。 冲突处理中心承担了美国政府委托的冲突研究课题及项目，不仅为政府提供决策建议， 而且利用大学自身的声望，与国内外相关的大学或组织合作， 直接深入到冲突发生地了解和客观研究有关冲突的原因及规律， 为政府有效解决国际国内冲突提供高质量的对策建议。
三、美国公共服务跨组织整合趋势及其启示美国历来具有怀疑和限制政府的传统。民众通常认为政府权力过多或过大，必然会影响或损害个人的权利， 而且会催生更多的腐败。因此，政府的职权范围被严格限定于法律明确列举的事项， 而且在上世纪 90 年代发起的新公共管理运动中，很多公共服务或管理职能被转交给民间组织或私人部门提供。但事实证明， 市场化并非解决公共服务效率与效能低下的万能药方， 其存在诸多问题:第一， 公共品生产的市场化与其性质的复杂化不相适应。私人部门或民间组织适宜于提供目标易于界定、绩效易于测量、性质较为单一的公共品，但后 911 时代美国社会矛盾冲突复杂化、尖锐化，来自宗教、种族、国际问题、收入分配、家庭等各方面的社会风险加速集聚、相互交织，民众对安全这种亟需公共品的需求大幅增加，而私人部门或民间组织因缺乏统筹协调功能和产出激励，在供给上不充分， 因而导致民众不满。第二， 经费不足制约公共品供给。虽然美国的民间捐赠与公益基金较为发达，为非营利性民间组织提供了诸多运行经费， 但多数民间组织仍面临经费紧张的难题。出于维护独立名声的需要，他们以往不愿意主动向政府寻求资金支持。民众需求的快速上升和服务成本的快速提高，迅速拉大了其经费缺口，进而成为限制其服务能力的主要障碍。第三，私人部门的逐利本性增加了公共服务成本。在公共品生产市场化的运动中，公共品性质与生产方式的关联性并未被充分考虑。事实上， 对于一些政府生产效率与私人部门生产效率一样的公共品而言， 如果由私人部门生产， 那么私人部门就会在成本之上再加上边际利润，而这部分利润恰恰推高了公共品的生产成本。因而， 如果私人部门生产公共品的效率不具有明显优势， 在预算资金相同的情况下， 那么就会减少公共品的供给。
作为对公共服务过度市场化的纠偏， 政府在大多数民众的期许中担负起了更多公共品生产的责任。但是，为了避免政府机构的膨胀化， 节省财政成本， 避免民众对政府权力扩大的担忧， 也为了继续发挥民间组织的公信力和社会资本优势， 因此联邦和州政府通常不会设立新的政府机构，而是以设立项目基金和课题招标等方式， 为非政府组织提供有针对性的资助， 并通过信息共享、人员培训和咨询指导等手段， 积极、主动地与民间组织合作，共同提供公共服务。为此， 美国政府不仅降低 NGO 的成立门槛， 而且在资金、信息、协调、平台等方面给予支持， 从而形成了公共服务生产的跨组织整合趋势。
事实上， 前述六个新兴 NGO 组织集中体现了这一点。教育申诉专员办公室、 种族和文化关系领导网络、社区冲突调解中心， 其运行资金完全来自于财政支持，而 少年法庭、美国寻找共识、冲突处理中心则在专业指导、研究条件、项目资助方面获得了政府的强力支持。即便是最初完全民间性质的 社区冲突调解中心，也向着与政府部门协作的方向发展。从上述组织的运作中， 我们还可以察觉， 随着公共事务的复杂化、多元化，美国政府正逐步放弃对 市场至上的意识形态化膜拜， 更多地走实用主义之路， 走上了一条整合政府、市场、社会的 综合治理 道路， 以更为积极的姿态参与到公共服务之中， 为原先独立的民间组织注入政府的支持力量。随着科技发展与信息化的普及，美国民众掌握的信息及各种资源日益丰富， 参与社会管理的能力不断增强。而且， 随着民主治理的深化， 民众参与各类涉及自身利益的公共事务的自主意识空前高涨。因此，美国政府在创立公益组织时，即便是政府出资， 其运行方式也尽可能按照民间公益组织方式运行， 既可以更好地服务民众， 也更能为民众所接受。从某种意义上说，政府通过民间组织有效放大了自身的影响力， 却避免了 万能政府带来的不利影响。
当然， 即便呈现了 国民共进 的新趋势， 个人主义文化仍是美国公共管理的基石， 其作用便在于抑制 国进民退。作为全社会的普遍价值，政府的作用再强大， 也不能动摇以个体为单位的私有权利基础。如企业、大学、社团、以及个人等在提供公共服务过程中的行为是自愿的，其权利受到法律保护、必须得以充分尊重。因此，美国公共管理服务创新， 仍是政府有限度地扩张权力和扩大影响。
四、结语
始于上世纪 80 年代的新公共管理运动打破了自二战以后发展起来的政府主导的官僚管理模式，在西方国家产生了革命性影响。它是一场提高公共服务效率和效益、以结果为导向的变革， 重在把市场机制和手段引入公共管理，从本质上来说， 它就是一场适应后工业化的科技、经济、社会、文化发展要求的管理模式的变革。然而，时过境迁，在 2008 年华尔街金融危机之后， 小而美 的政府改革似乎走到了尽头。在过去的新公共管理模式中， 由于政府监管私营机构无法做到及时、有效，导致政府失职和市场失灵的双重困境， 在危机之后已被批驳得遍体鳞伤。美国学界普遍认为公共管理必须要寻找到新的出路， 既要增强政府在公共管理中的作用， 同时扩大社会力量， 整合政府、市场、社会三方力量解决美国目前公共管理中的问题。从实践中来看，美国公共管理发展基本按照其固有国情， 不断扩大参与式民主， 鼓励民间力量的发展， 这是美国公共服务的主线; 同时，美国政府角色也较以往更加突出， 参与公共事务的广度和深度明显提升; 政府、市场、学界、民众等多方位合作进一步加强， 国民共进 式的综合治理成为新的趋势。当然， 由于美国根深蒂固的个体主义文化土壤， 其公共管理创新无论以何种面目出现， 最终都要以鼓励个体组织和个人在提供公共服务方面的主人翁作用为前提，政府作用不可能达到集体主义文化主导国家的程度。
