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为弥补我国农村金融服务的不足，提升农村金融服务水平，促进农村经济发展，银监会于2006 年公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，并于当年开始村镇银行试点工作。近几年来村镇银行发展迅速，截至2012年6月30日，全国村镇银行数量达到1101家，剔除支行的数量为731家。村镇银行在快速发展过程中，不可避免存在诸多问题，甚至制度本身的深层次问题也显现出来，因此审计人员在审计过程中需要透过现象看问题本质，以此来引导审计工作的实施，并提出恰当的政策建议。
一、村镇银行面临的主要问题及其原因
（一）村镇银行的设立和布局问题。《村镇银行管理暂行规定》明确要求：“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构”、“最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的 10%”，这使得目前作为主发起人的银行在村镇银行的设立和管理中处于绝对的主导地位。审计中应关注他们大规模设立村镇银行是为了响应国家政策号召、服务“三农”，还是异地扩张，目前已有部分学者通过实证研究发现很大一部分发起人是出于要实现跨区经营、占据市场、享受政策优惠、提高自身社会形象以及化解竞争等多重目的，村镇银行也有演变为发起人分支机构的趋势。从目前审计实践来看，部分村镇银行完全由发起人主导，其经营模式、经营理念、业务定位与发起行几乎一致，甚至将村镇银行作为开拓当地市场的平台，从而使设立村镇银行的政策初衷落空。
(二)村镇银行的贷款的投向问题。村镇银行的基本政策定位是服务“三农”，其成立的初衷是引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农村经济发展，然而村镇银行的贷款投向却产生“投偏”现象，表现形式是贷款的脱农化、大额化和短期化，在审计过程中重点关注村镇银行的贷款脱农化、大额化和短期化程度的同时，应思考其背后的原因，由于村镇银行的股权结构较为多元，大部分股东首先考虑的是生存问题，如果按照政策要求把贷款投向农户、农业和农村经济，从短期看盈亏平衡都很难实现，主要原因是额度小、收益低、周期长、风险大的“三农”信用需求难以与按照现代统一商业金融模式设立的村镇银行相适应，此外由于资本的逐利本性，村镇银行大多会把信贷投放重点放在能够获利较多的领域。因此尽管银监会在《村镇银行管理暂行规定》中写明“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”，但实际上较难执行。
(三)“三农”客户获取贷款的成本问题，该成本是指为获取贷款发生的全部支出，包括贷款的实际利率、担保费用、隐形成本等等所有与贷款相关的费用，由于“三农”客户符合银行要求的抵押物、质押物有限，要求的其他的担保方式如联保、担保公司担保无形中会增加贷款的难度和贷款的成本，另一方面“三农”客户的贷款季节性、时效性较强，不可能等很长时间审批，如果贷款审批速度慢必然会增加机会成本。在审计过程中要关注村镇银行是否存在客户的贷款成本较高的问题，跟当地同业比是否有优势，是否存在银行贷款经办人员“扣点”等潜规则问题，甚至以附加条件额外收取费用形成小金库等问题。
二、解决村镇银行发展困境的主要对策
（一）加大对村镇银行政策扶持力度，拓宽村镇银行生存空间。村镇银行存在的上述诸多问题实质上涉及村镇银行的定位，银监会已将村镇银行明确定位为股份制商业银行，但从其肩负的服务“三农”的使命和社会责任看，很大程度上是政策性银行应该发挥的作用，带有明显的政策目的，目前国家虽然降低了村镇银行的准入门槛，但没有出台明确的税收优惠政策和缺乏差别性政策支持，导致村镇银行服务“三农”的动力不够。同农村信用社相比，村镇银行没有支农再贷款、贴息贷款、财政性存款、免征所得税和减免营业税等优惠政策，在不良贷款补偿机制政策方面，村镇银行的不良资产处置能否享受国有商业银行的剥离、核销呆账和农信社的中央银行票据置换等政策，仍没有明确规定。村镇银行在发展初期面临较大的困难，特别是位于经济欠发达地区经营尤为困难，需要相关部门尽快出台关于税收、准备金、再贷款、核销呆账等方面的支持或优惠措施，以不小于对农村信用社的支持力度扶持村镇银行。
（二）加强对村镇银行监管力度,敦促村镇银行履行职责。目前银监部门对村镇银行采取“低门槛、严监管”的模式，“低门槛”降低了村镇银行准入门槛，有利于社会各种资本积极投入，但是“准入挂钩”政策的强行规定降低了部分村镇银行的效能，表面上增加了农村地区银行业金融机构的覆盖面，相应的“严监管”却没有落实到位，导致部分村镇银行的投入不足、业务发展缓慢以及贷款的“脱农化”。首先，监管部门应制定标准清晰的指标体系，根据村镇银行的特点制定如资本金增加指标、业务发展指标、贷款投向指标等；其次，施行严格的惩罚机制和退出机制，对于长期满足不了监管指标的村镇银行施行警告、罚款、停业整顿、吊销金融许可等多种措施敦促其履行职责，采取“宽进、宽出、严监管”模式。由于金融机构退出可能引发区域性的金融风波，退出机制必须考虑到客户、业务的后续承接问题。
（三）加大对村镇银行政策灵活性，促进村镇银行快速发展。一是逐步放宽主发起人资格限制，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行，股权的多样必然增加经营的灵活性，有利于农村金融的充分竞争。二是积极探索村镇银行的营利模式，适度放宽对村镇银行的部分政策要求。由于部分“三农”客户普遍存在规模小、风险高、担保弱、融资时间长的特点，传统的银行营利模式很难与其适应，可以借鉴风险投资公司的营利方式，要求利润分成，不追求低的不良率和低水平的收益率，保证村镇银行整体上的持续发展，同时监管机构在不良率、收入方式上可以适当放宽。三是积极引导村镇银行创新金融手段。一方面村镇银行在风险可控的前提下，可以推出与自身管理相适应、与“三农”融资需求相匹配的金融产品和服务，包括保险、代理、担保、个人理财、信息咨询等；另一方面尝试多种担保、抵押方式，使“三农”客户和村镇银行均达到相互可接受的程度，如林木抵押、土地使用权抵押、保单受益权抵押等。
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