当前是我国建设小康 社会 ，加快推进社会主义 现代 化建设的关键时刻。审计工作在新形势下进入 总结 经验、开拓创新、不断深化、寻求进一步 发展 的新阶段。根据新的任务和要求，审计工作必须与时俱进，强化对权力的制约和监督，全面地对财政财务收支的真实、合法、效益进行审计，在促进改革和社会主义 经济 发展等方面发挥更大的作用。为此，在审计的 内容 和方式上要把财政财务收支审计与经济效益审计并重，在初步建成的财政财务收支审计的基础上，把经济效益审计作为一种独立的审计类型，逐步建立起符合我国国情，具有 中国 特色的经济效益审计模式。因而，广泛和深入地探索经济效益审计的 理论 和实务，是审计 研究 领域中的一个重要课题。现就内中几个要点提出初步看法供研讨。
（一）成因
首先是经济效益审计（以下简称效益审计）产生的原因和背景。二十世纪中叶以前，审计业务只从事财政财务收支审计（以下简称财务审计），而在其披露 问题 和管理建议的陈述中，也涉及收入丰欠、支出节约或损失、浪费等事项，表明财务审计中早有评价效益的因素。
二十世纪五十年代社会经济重大变化对审计有新的需求，其时财务审计已有成熟的业务基础，于是效益审计脱颖而出，成为一种独立的新型审计种类。
应当看到，财务审计在悠久 历史 过程中进展缓慢， 工业 革命后社会生产力重大发展，十九世纪末和二十世纪初期涌现大量新兴工业部门和大型 企业 ，社会经济快速增长，出于保证投资、贷款、税收等安全的需要，财务审计业务量迅速增长，审计内容有重大变革；但审计规范、 方法 和法制跟不上形势发展的要求，出现风险和失误，直至1939年到1948年，完善审计程序、评价内部控制系统，制定 会计 准则，建立审计标准，才奠定财务审计业务基础，为效益审计的兴起和实施创造了条件。
二次世界大战后社会经济变化对审计提出了新需求。以政府审计为例，美国财政预算在战前未超过一千亿美元，战时大量膨胀，战后高达二万亿美元，民间对浩大支出反应强烈，迫使议会质询厐大开支的成效并要求审计证实，审计总署（GAO）对财政资金重大支出项目的成效、节约或浪费进行审计提出报告，形成美国的经济和效率审计（Economy and Efficiency Audit）和项目成果审计（program Results Audit）。与此同时，加拿大议会对政府的巨额财政支出虽经审计证实真实、合法，却未表明其有无效益或损失、浪费，要求对此进行审计；而政府中多数部长也是议员，认为真实性与合规性有一定审计依据可以接受，而成效高低则难以评定，对此力持异议；最后由议会成立专门委员会调查审议后修改了审计长法，形成为 “价值为本审计”（Audit of Value for Money），结合财务审计称为综合审计（Comprehensive Audit）。
内部审计中效益审计的兴起更体现社会经济变化的 时代 背景。十九世纪后期涌现的新型大企业经营范围扩大，管理层次增多，一些企业开始建立专职的、独立的内审机构，赋与监督资产完整，检查收支合规，审核盈亏真实，以及贯彻经营决策和实现经营目标等权责，含有评价效益的事项，但其审计业务直至二十世纪四十年代仍局限于财务审计。此时由美国内部审计师协会发布的《职责说明》，只规定审查财务会计资料，四十年代后期才扩大到经营资料。五十年代企业受战后新技术、新 科学 所冲击，经济竞争过去主要靠资本雄厚占领市场，此时则取决于品种新、质量高、价格低、交货快，售后服务好才占有竞争优势，而品种更新、质量提高、技术改进却带来成本增加和资金短拙，危及企业生存，必需对技术改进与效益优劣进行评价，以保证决策正确和持续发展，兴起了新型的经营审计（Operational Audit）。它引起国际内部审计协会（IIA）的重视，六十年代大力倡导，成为内部审计业务中的重要内容。
我国在1983年成立审计署，即对内蒙物资局实施财务审计，对天津铁厂进行效益审计。地方审计机关也相继试行多种形式的效益审计，如扭亏为盈的审计，行业成本审计，项目投资效果审计，财政支出节约、浪费、损失的审计等，促进其制止损失、改进管理、提高效益。建立了内部审计机构后，以查错防弊、改进管理、提高效益为目标，开展财务审计和效益审计，后者具有多种多样内容，曾推动了节支增收，也促进了生产技术与经营管理的改进。
（二）概念
效益审计是中国的审计术语，国外与此相同的有多种审计名称。如在一些国家的政府审计中，有绩效审计、价值为本审计、综合审计、全面审计，以及经济效率审计和项目成果审计等；内部审计则一般称为经营审计。最高审计机关国际组织（INTOSIA）曾经试图统一名称，1986年在悉尼召开的第十二届国际审计会议作了讨论，出于习惯难改，最后的结论是，不管是何名称，其内容都是经济性（Economy）、效率性（Eefficiency）效果性（effectiveness），简称“三E”审计。其后，审计领域扩大，涉及环境（Environoment）、公平性 （equity）等事项，有些学者进而改称为“5E”审计。1995年开罗举行第十五届国际审计会议对环境审计的内容研讨后，认为主要仍是包含经济、效率与效果的“3E”审计。
加拿大一些学者对“3E”作了如下表述：
经济性指节约或损失、浪费；
效率性指投入与产出的对比；
效果性包括完成预算目标或达到计划目标。
以评价3E为内容的效益审计也是一个系统过程，它根据一定的审计目的，采用审计程序，取得审计证据，对照评价标准，作出审计结论，证实其经济性、效率性、效果性，进而对履行受托经济责任加以证实和进行监督。此项审计过程，与财务审计具有共性，但效益审计乃是单独的种类并与财务审计具有差别：
1、审计目的：财务审计在于证实被审计事项的真实性和合规性；效益审计是证实经济性、效率性和效果性。
2、审计范围：财务审计主要是财政财务收支及其会计资料；效益审计除此而外还涉及有关的生产、技术、工程、经营与计划、决策、管理、组织结构、控制系统等方面。
3、审计依据：财务审计主要是财政、财务、会计等法令、制度、规章、规范；效益审计则需依据有关的政策、决策、计划、方案、法规，以及生产技术规范、经济合同、管理制度等。
4、评价标准：财务审计主要运用财政制度（财务通则）、会计准则；效益审计则采用能够评价、证实、确定其经济性、效率性和效果性的有关标准，如预算、计划或方案所达到的目标，生产、技术、工程的定额、指标或标准，本单位、同行业、国际上的可比水平，以及执行考核的责任目标和业绩标准等。
5、审计方法：财务审计主要采用一般审计方法，如审阅、核对、盘点、调整， 分析 法等；效益审计除此而外，要按照审计项目所需评价效益事项而运用不同的经济分析、数学分析、经济论证或其他管理科学方法等（如评价投资效果 应用 净现值法，成本效益应用价值工程法等）。
6、审计方式：财务审计与效益审计有相同也有差异之处。例如：
（1）财务审计有全面和专项审计，定期和临时审计，现场和送达审计等方式；效益审计都可应用，但无论就单位、部门、地区或全国来看，进行专项审计（调查）多，全面审计少；从时期看，年度审计（或常采用几年一次的轮回审计）少，不定期的审计项目多；从审计地点看，现场进行检查、取证、分析的方式多，以书面资料或 电子 数据实施的送达审计少。
（2）财务审计大多是对单位或部门的会计资料进行审计，处于微观性质，即使发现普遍的问题需在多个单位检查、取证以形成宏观性的结论和建议，其事项较少。效益审计除进行微观性的审计外，还侧重于全国、地区、行业范围内具有普遍性、倾向性、苗头性的问题。
（3）财务审计主要是事后审计。而效益审计还有事前、事中、事后和后续审计。
7、审计职能：一般认为审计具有评价，鉴证、监督职能。财务审计主要是鉴证，而最后是通过鉴证执行监督。效益审计侧重评价，最后仍是对防止损失、浪费和提高效益进行监督。两者有差异，也有共性。
8、审计作用：通过财务审计能够促进核算正确、收支合规、资产完整、盈亏真实，防护性是其主要作用；它通过审计也揭示管理失控，促进其健全管理，也存有建设性作用。通过效益审计，可以促进改善财务收支、资金运用的管理、生产经营支出或成本的控制，进而改进生产技术经营，加强控制机制，提高决策和计划水平，乃至促进宏观经济的治理和调控，提高单位、地区或是社会的经济效益，所以它具有建设性作用；但从防止资金使用不当、控制系统失效等而言，也有防护性作用。财务审计与效益审计的主要作用仍具有差别。
还应看到，效益审计与经济分析也有重大差别，两者不能具有同一概念。
由于效益审计过程也采用经济指标对比或者运用经济论证方法获取审计证据、或是寻求增效潜力；因而有的学者认为两者业务相同，既有经济活动分析、经济技术分析或是财务分析（以下统称经济分析），无须另有效益审计，或经济分析即是效益审计。为了防止这种概念失误，对两者的主要差别简略表述：
1、主体不同：经济分析是财政、计划、统计，银行、税务、会计和业务部门都可进行的；效益审计只能由审计部门及其审计人员才能实施。
2、行为不同：经济活动按照工作需要可以在本单位内部或是现场随时进行，其调查、研究、分析所形成的结论，主要作为信息反映或 参考 建议，是一种管理行为。实施效益审计以国家制定的法规为依据，作出的审计决定具有 法律 效力，是国家授权的经济监督行为。
3、方式不同：经济分析以存有业务关系的单位或地区为对象，以主要经济指标为内容，进行调查、对比、分析和论证，无需统一的程序和规范，即可作出分析结论或研究成果。效益审计则对所有需要审计的单位、部门、行业、地区均可作为对象，审计的方式和方法要遵循一定的审计程序和审计标准，规范地形成审计结论和提出审计报告。
4、力度不同：经济分析对一定事项、或一定单位、地区，采用相关的经济指标和数据，运用科学技术分析方法加以分析论证，然后产生分析研究成果，它既可反映社会经济的现状和问题，又能表明实现的成效和发展趋势，对决策和控制都有重要作用；但依据的指标和数据如有缺漏、差误，其结论缺少效力。效益审计以审计证据为评价基础，其审计结论的信赖性力度较高。
（三）特性
效益审计的业务内容和审计的方式、方法及其审计的职能和作用，均有不同于其它审计种类之处，由此才形成一种单独的审计种类。但效益审计赖以建立的基础理论，却与其它审计种类是同一的，存有共性。例如，基础理论中审计的最终目的是证实履行受托经济责任，效益审计的主要业务内容包括证实经济性、效率性、效果性，并以真实、合规的数据构成“3E”的审计证据，用以证实效益优劣，进而证实是否履行受托的经济责任。这里，有三层涵义：一是经济，效率和效果，是效益审计特有的审计业务，乃其特性；二是效益审计活动的核心是对“3E”进行证实，内中蕴含的“证据”，“证明力”、“证实性”进入审计基本理论而成为各种审计必备的共性；三是各种审计活动的最终成果落实于证实履行受托经济责任，这种证实性乃是审计区别于其它业务部门所具有的特性。
即如，会计与审计的关系密不可分，曾有不少学者断言审计是会计的分枝，最后从审计的此项特性否定了这种论断。早在二十世纪七十年代，加拿大会计、审计学者R.。J.安德逊在《外部审计》一书论述审计程序时，指明审计与会计的区别：会计是一个鉴别、计量、传递会计信息的过程，是产生会计信息的活动；审计是一个获取、评价、传递审计证据的过程，是对审计目标的证实行为。与此同时，美国会计师协会发布审计定义公告：审计是一个系统过程，它客观地收集和评价有关经济活动与经济事项申明的证据，以证实这些申明与既定标准的吻合程度，并将其结果传达给有关用户。1985年，《蒙哥马利审计学》第十版肯定和引用了上项定义而摒弃了过去陈述的论点。国际内部审计师协会1987年再版《经营审计》一书，指明实施此项审计要获得和评价其经济性、效率性、效果性的审计证据，用以对照标准证实效益优劣。
但是，无论经济性、效率性或效果性又如何证实？从何入手？上世纪九十年代我国曾举办过一个从效益审计典型案例入手探索其理论与实务的会议，通过对二十多个不同内容的案例个别讨论和集中论证以后，大部分学者、专家认为效益审计业务的内容应有以下四个方面：
1、证实数据真实。无论是评价 经济 性、效率性、效果性或与此有关的数据，首先应当审查核实，做到真实、合法，才能保证评价效益有可靠根据。
2、证实效益优劣。根据审计项目的目的、 内容 和要点而取得的审计证据，必需具有充分性、可靠性和相关性并有足够的证明力，对照经过确定的标准，衡量和确定其效益高低。
3、证实效益差距。与一定标准对比表明的效益高低体现了其间存在的差距，这种差距无论是优是劣都要 分析 、评价，查明其中有多少是主观产生或客观 影响 ，以便寻求消除、改善或弥补差距的措施。
4、证实效益潜力。效益审计不应止于评价优劣和差距，还应从差距中解剖、分析、评价其能够提高效益的潜力。当然，效益低劣的差距分析主观或客观因素后，属于主观造成者须从内部整改加以缩减，外部影响的也应同有关方面 研究 适当解决。此外，效益优良的差距，也不能忽视其可能增效的潜力。通过效益审计寻求改善差距的措施一般只是方向性的，而具体的举措是在提出审计报告后由有关业务部门制订。
效益审计对其数据、优劣、差距、潜力几个方面所作的证实，仍须按照一定的审计程序顺次进行，如包括准备、实施、报告、后续等阶段。
（四）展望
审计对推进 社会 经济 发展 具有重要作用，效益审计更有其独特之处，如：
1、通过审计及时制止损失浪费，提高经济效益，有利于节约社会资源和加快资金积累。
2、效益审计涉及生产技术经营各个领域，审计过程揭露其薄弱环节和低效事项，或是对比差距体现其增效潜力，既可推动改进生产技术和提高管理水平，又可实现挖潜增效。
3、对决策、方案、计划等进行事前的效益审计，能够及早防止差误，保持应有的先进水平。
4、在宏观范围对影响社会经济效益低落的重要事项进行审计，可以显示决策、控制、经济结构或经济运行中薄弱环节和 问题 ，有助于改进国家的经济决策、方针、政策和加强宏观调控。
5、政府或议会提供需要证实的重要事项或重大问题进行专项效益审计，有利于制定法规、政策、方案、决策。
6、效益审计能为政府、 企业 提供评价绩效或业绩，以及履行责任的审计报告。
因此，效益审计适应社会需要而日益受到重视。 目前 开展此项工作也具有一些有利条件：
1、新的形势和要求为效益审计的开展指明道路；
2、过去初步实践提供了经验，特别是开展此项审计应探索的一些主要问题；
3、逐步成熟的财政财务审计建立的与效益审计具有共性的业务基础为建设效益审计创造了条件；
4、国际上最新发展的效益审计 理论 和实务可供借鉴；
5、拥有一批初步从事效益审计实践工作和理论研究的人员。
如何建设 中国 特色的审计是一个十分重要的课题，有几条原则可以思考：首先，效益审计工作必须符合我国社会主义国情，贯彻“三个代表”重要思想，依据建设小康社会的要求；其次，效益审计业务可以 学习 国外经验，却不可全盘照搬；再次，效益审计的理论和 方法 要从我国现状出发，实事求是地开拓创新，构成有中国特色审计体系的一个组成部分。由此，通过对比可以反映一些情况，即如：
1、国外效益审计的职能或功能，只讲评价；我国也讲评价职能，却是通过评价结论而最后仍执行经济监督。
2、国外一些政府已将效益审计作主流，财政财务收支审计在其审计份额中愈来愈少；根据我国情况，制止帐目虚假、防止税收流失、揭露收支违纪、维护公有财产完整、审查财政资金违规等审计任务很重，因而国家审计机关须把财政财务收支审计与效益审计并重。
3、国外进行效益审计一般以现有的财务 会计 与有关经济数据为依据，对其真实合规与否未作单独核实，现已表明其帐目数据不少造假，效益审计结论很难憑信；我国则首先要证实采用数据的真实合规，作为效益审计的一项重点。
4、国外财务审计理论中多有审计最终目的落足于经济责任的论点，而在效益审计中很少论及；我国的效益审计不仅理论强调受托经济责任，而且将在其实务以及经济责任审计中都把责任性作为论证重点。
5、国外效益审计进行评价多从财务领域出发，着重市场营销和管理效率，落足于增加盈利；我国效益审计除此而外，在于促进生产技术经营与控制系统，管理机制的改进，以及根据审计发现问题完善宏观经济政策、方案、决策与加强宏观调控，注目于发展生产力。
6、国外的社会经济以民营企业为主体，由内部审计机构按企业所需而各有侧重开展效益审计，国家审计机关对此不予过问；我国以公有制为主体，财政资金涉及的范围广泛，开展效益审计的指导思想和业务规范将遍及这些单位。
还需探讨的是，处于新形势下的效益审计工作将是新的起步，需要研讨保证此项工作顺利开展的若干主要问题。即如：
1、拓宽审计领域。过去在企业内部审计机构和国家审计机关中试行过若干效益审计业务，如财政财务支出的损失，浪费或节约，资金使用、成本变动和盈亏变化的效益，工程建设、技术改造、产品开发、质量变动和市场开拓的成效，管理机制、控制系统的效率，经济合同、责任目标、经营业绩的成效，以及对经营决策、可行性方案的效益所做的评价等，在各个时期、各有侧重、形成或多或少的审计内容。目前，若干新的事项要求拓宽和深化效益审计领域。例如，个别单位或一定区域环境保护或治理的成效，大项目或大区域建设投资的效果，某些产品产量猛增出现质量低劣、重复生产、布点分散、资源不足等影响社会经济难以协调健康发展等重大问题，有待实施效益审计评价效果并据以加强宏观调控制。
2、探讨主要问题。效益审计业务若干要点尚待探索，例如，以经济指标为主或相关事项为对象进行评价？一些非会计信息或非量化的数据可否转化为核算数据进行效益审计？审前如何有效评估风险并确定审计内容，重点和方法？宏观经济中若干效益重大事项怎样开展审计并运用何等审计方式、方法？ 科学 进步发生大量产品更新、质量变化、工艺革新等效益如何进行事前、事中、事后审计？以及效益审计的领域应覆盖哪些新兴的项目？过去的效益审计程序和方法是否适用并如何制定其审计规范围等。
3、完善审计方式。以期间为例，效益审计应有事前、事中、事后和后续审计，并按其审计范围或内容不同，项目间应各有侧重。例如，产品开发、质量升级、工程建设、技术改造等应有事前审计，及早评价效益以保证达到先进目标；产品质量、控制系统等应有事中审计，以控制和保证其应有成效。各个审计项目都应进行事后和后续审计。此外，有些审计事项如宏观经济中的某些问题，或是涉及经济活动不多而政府或议会要求审计证实的特殊事项，不可能按常规审计程序进行，只能通过专项审计调查获取有关证据，按受托目的加以证实。
4、安排适当分工。效益的领域很广，范围很多，如果全面开展，审计业务大量增加，一些审计单位将力不能及。属于企业中的浪费损失、资金效果、成本效益，以及生产技术经营和技术改造、工程建设、内部控制等经济效益的评价，可由内部审计作为业务的主流加以实施。各级审计机关应把效益审计与财政财务收支审计并重，其中地方审计机关以本地区内有普遍性、倾向性、苗头性的项目为主；国家审计机关则侧重在全局性，大型化和宏观领域中的效益审计项目。这几种力量相互结合，推动效益审计加快发展。
5、充实审计人才。效益审计范围广，内容繁，问题杂，实施此项审计的人员，不仅要具备财政财务收支审计的技能，还需具有生产、技术、经营、建设、管理等方面的专业知识。因此，一要充实人员，开展效益审计理论和方法及其相关专业知识的培训；二是加强研究工作，发动审计单位、学校和学术组织有计划地进行专题研究，分期提出成果；三是组织案例交流，选择若干审计成果优良的典型资料，去粗取精和由浅入深地编为审计案例，它是学术性的有层次的研究范例而非原有的审计报告或相关说明，作为培训、交流、充实、提高效益审计人材的材料；四是建立效益审计人员分级别的工作责任制，规定其应具备的效益审计知识和技能，实施审计业务的内容和重点，以及承担的审计责任。
