一、引言
2014年5月，中共中央总书记习近平在河南考察时强调，中国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。新常态这个名词首次被提出。2014 年7 月，习近平总书记又一次提出，要正确认识中国经济发展的阶段性特征，进一步增强信心，适应新常态。对新时期中国政治、经济、社会发展提出了新的理念，注入了新的内容。
党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在依法行政方面提出了各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的明确要求，依法治国进入新常态。
中国人民银行作为国务院的重要组成部门，履行着中央银行各项工作职能，其分支机构(以下简称基层央行)在履职过程中必然涉及到依法行政问题。因此，如何推进基层央行依法行政建设成为新常态下重要研究课题。
从法律上讲，依法行政就是行政机关依法行使行政权力，它要求行政权力主体必须依据法律、法规、规章等相关规定行使行政权力，并对行政权力的行使承担法律责任，法无授权不可为，法定责任必须为，不失职，不越权。具体到基层央行，依法行政是指中国人民银行各分支机构在法律赋予的权限内，依照有关法律、法规和规章的规定，履行基层央行职责和内部行政管理的活动，即行政行为主体合法、行政权限合法、行政行为内容合法、行政行为程序合法，坚持依法、公正、公开、合理的原则。
当前基层央行在依法履职、依法行政过程还存在诸多薄弱环节和风险，必须加以重视和防范，主动适应新常态，加快推进基层央行依法行政建设和法治央行建设。
二、近年来基层央行推进依法行政工作取得的主要成效
近年来，基层央行通过开展执法检查、行政许可、执法监督、金融法制宣传教育等工作，依法行政取得了一定成效，主要体现在：
(一)健全组织机构，依法行政重要性认识进一步提高
基层央行越来越重视依法行政工作，不断加强依法行政工作的组织领导。一是成立依法行政等领导小组。基层行普遍建立有以行领导担任组长(主任)，相关部门为组成成员的依法行政领导小组、行政处罚委员会、行政复议委员会、综合评价领导小组等组织领导结构，按规定及时召开相关会议，保障了基层央行依法行政工作的组织领导，同时根据人员变动情况对领导小组成员、委员会成员及时进行调整，按规定及时召开相关会议，有序推进依法行政工作。二是建立健全法律事务组织机构。省会城市中心支行及以上分支机构均成立了法律事务处(办公室)，逐步配备法律专业工作人员，明确了工作职责，建立和完善了各项法律事务工作制度，夯实了全行法律事务工作基础。三是不断强化领导干部法治意识。各级行领导班子基本上能够做到重大决策事先征求法律事务部门意见，并将依法行政等法律知识纳入党组中心组理论学习内容中，同时个别基层行还聘请了法律顾问，领导干部依法行政观念不断增强，依法行政能力明显提高。
(二)严格执法监督，行政许可行为进一步规范
一是开展内部执法监督。各级行基本建立了法律事务部门合法性审查、内审部门后续检查、纪检监察部门执法监察三位一体的内部监督机制;按照《中国人民银行行政许可实施办法》等规定，对辖区人民币银行结算账户开户核准、变更、撤销等行政许可事项开展行政许可监督检查，加强对基层央行行政执法行为的监督和指导，对监督检查中发现存在的不合规行为，及时督促整改完善，认真贯彻落实行政执法责任制，逐步规范基层央行职能部门和县支行的行政许可行为，基层央行的依法行政质量不断提高。
二是开展外部评议。基层央行纪检监察部门根据《中国人民银行执法评议考核办法》要求，组织法律事务、人事和内审部门开展行政执法评议活动，向政府相关部门、金融机构、企业、行政管理相对人发放征求意见函，接受社会公众对基层央行依法行政行为的监督，进一步强化基层央行的行政执法工作水平。三是加强社会监督。基层央行通过外网、政府信息公开统一平台、地方政府门户网站等途径，主动向社会公开了执法监督举报地址和电话，设立了举报箱，认真听取社会各界对基层央行行政执法工作提出的监督意见，并依法及时作出处理，督促执法人员自觉按照法定权限和程序办事，依法合规履行职责。
(三)开展执法检查，依法行政效率进一步提高
一是认真开展综合执法检查。地市中支及以上机构基本建立两管理、两综合制度，每年依照《中国人民银行执法检查程序规定》和上级行的工作部署和要求，组织执法部门对金融机构贯彻执行人民银行规章制度和工作部署开展综合执法检查，既提高了行政执法检查效率，又促进金融机构依法经营，同时也树立了基层央行的权威，锻炼了干部队伍。二是规范行政执法程序。结合工作实际，基层央行不断创新综合执法检查工作机制和方式方法，制定《执法检查程序实施细则》、《综合执法检查指引》等内容，编制执法检查流程图，制作了执法检查、行政处罚和行政许可相关法律文书模板，行政执法操作更便于执行，执法程序进一步规范。三是强化行政执法责任制追究。各分支机构能认真贯彻落实《中国人民银行行政执法责任追究办法》和《中国人民银行行政执法评议考核办法》，从与人民银行职能相关的行政许可、行政处罚、行政复议、监督检查等方面建立违法责任追究机制，进一步增强执法人员的责任心。
(四)强化教育培训，执法队伍法律素养进一步提升
一是开展执法检查前知识培训。基层央行以开展综合执法检查为契机，对执法人员进行执法检查专题业务培训，强调执法检查程序，讲解检查过程中需要注意的法律问题、检查方法技巧等，进一步提高了执法人员的综合执法工作水平和能力。二是开展普法考试，提高干部职工法治观念。根据上级行和地方政府相关部门的工作要求，组织干部职工参加普法考试，通过学习《宪法》、《行政诉讼法》等法律内容，提高干部职工学法用法的主动意识和能力。三是加强执法队伍建设。认真组织开展行政执法资格的培训考核工作，把好行政执法人员入门考试关口。通过培训考核，逐步增强执法人员的法律知识和依法行政意识，进一步充实和完善基层央行执法队伍建设。四是积极贯彻落实普法规划，扎实推进金融法制宣传教育。基层央行按照《中国人民银行法制宣传教育第六个五年规划》要求，结合工作实际，形成法制宣传教育计划，并扎实推进金融法制宣传和教育。
(五)加强金融法制宣传，社会公众法制意识进一步提高
以重要节假日为契机，组织辖内分支行和金融机构，联合政府有关部门开展3.15金融消费者权益日、金融知识普及月、12.4全国法制宣传日等一系列宣传活动，不断拓宽宣传渠道和途径，丰富宣传内容和形式，逐步扩大宣传的深度和广度，将金融法律知识带进校园、单位、社区、乡村等，增强对边远少数民族、农民、学生等弱势群体的关注，满足不同群体对金融法律知识的需求。
三、当前基层央行依法行政工作中存在的薄弱环节
(一)法律制度体系建设严重滞后业务发展
从法理上讲，行政机关应当遵循法无授权不可为的原则，央行履职内容的拓展和深化，必须要有相关法律和制度支持。近年来，随着经济金融形势的发展变化，立法滞后或立法空白的问题与人民银行履职发展要求之间的矛盾愈加突出。主要表现在两个方面：一方面，国务院赋予人民银行履行相应职责，但却没有法律的明确授权。人民银行新增的金融消费权益保护、指导金融业信息安全、第三方支付监管等职责尚处立法空白，致使人民银行履职于法无据。另一方面，部分法定职责无配套法规作保障。《中国人民银行法》赋予的维护金融稳定、监督管理黄金市场、负责金融业的统计调查等职责，但却仅有授权至今尚无配套的法规规章来规范和保障人民银行依法履职，这些方面的立法相对滞后。
(二)行政处罚的自由裁量权约束软化
目前，各地执法尺度宽严不一等问题，已经在一定程度上成为影响公平、公正执法的重要瓶颈之一，存在较大的执法风险。
1.缺乏统一的违法情节程度认定标准。《商业银行法》、《反洗钱法》、《征信业管理条例》、《人民币银行结算账户管理办法》等法律、法规或规章均有情节严重或情节特别严重的规定，但是，何谓严重缺乏可操作统一的量化标准，在具体处罚尺度的掌握上，各地、各级人民银行宽严不一的现象较普遍，造成了不同区域之间就同一违法事实因不同违法情节认定标准不一，导致行政处罚结果畸轻畸重的不公正、不公平问题。
2.自由裁量权过大较难把握。在金融法律法规中，条款对违法行为的行政处罚幅度规定较大，如《商业银行法》第八十条规定的处罚幅度是十万元以上三十万元以下《中国人民银行法》第四十六条规定的处罚幅度是：五十万元以上二百万元以下《反洗钱法》第三十二条规定的处罚幅度是单位五十万元以上五百万元以下、个人五万元以上五十万元以下《征信业管理条例》第三十六条等规定的处罚幅度是五万元以上五十万元以下。上述规定中，因处罚幅度较大，实际工作中缺少具体的执法标准，使基层人民银行在具体操作时难以把握。同时，也由于自由裁量权弹性过大，易给不作为、不当作为、权力徇私留下执法风险隐患。
(三)部分行政行为仍不规范
1.部分执法存在程序不当。程序合法是行政权力顺利行使的重要保障，基层央行行政行为应严格按照《行政许可法》、《行政处罚法》和《中国人民银行行政许可实施办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》等规定中的法定程序进行，但在行政执法工作中，个别基层央行行政行为存在执法程序不当的现象。如缺少立项、送达《执法检查通知书》、进点会谈、事实认定等必要环节;行政处罚方面，未能保障被检查人实现其依法享有的知情权、陈述申辩权等权利;在行政许可方面，未依法履行告知义务，如对不属于本行职权范围内的，未告知申请人向有关行政机关申请;对不予受理或不予行政许可的，未说明理由并告知申请人依法享有的行政复议或行政诉讼权利。
2.对依法行政监督检查不够到位。基层央行目前的行政执法监督检查模式多数是事后监督，不利于及时发现问题和整改，加之部分执法职能部门忽视法律事务部门对行政执法和处罚行为的监督作用、纪检监察部门与法律、内审、人事等部门之间缺少必要的协调配合，也不利于不规范行政行为的及时纠正，不利于管理和服务质量的有效提升。
(四)法治队伍建设尚需加强
1.基层行法律服务保障机制尚需完善。人民银行职能调整后，基层央行法律事务工作在人员配置、知识结构等方面，与新形势、新职能的要求相比存在着相当大的差距，这个问题在地市中心支行以下基层机构尤为突出。一方面是专业法律人员比较缺乏，县级支行基本没有专业法律人员，地市中支也只有1-2名专业法律人员。另一方面是专业法律人员兼职严重。目前，地市级中心支行及其辖内支行未单设法律事务部门，法律事务工作职能在大多数地市中支及支行中由办公室承担，法律事务工作多由办公室人员兼职，尤其是两管理、两综合及金融消费权益保护工作开展以来，办公室人员紧张的情况更为严重。在组织开展综合执法检查等工作中，还有可能出现执法检查人与法律审核监督人为同一部门、同一人的现象，弱化了法律事务部门对执法检查等依法行政工作的监督与制约力。
2.部分执法人员素质尚需提高。银监分设后，商业银行推出金融服务新品种、业务创新的速度很快，但人民银行员工基本上无法直接接触到金融机构的具体业务，缺乏对金融业务的深入了解。而且基层人民银行行政执法队伍配备不足，尤其是地(市)级以下的基层人民银行一人兼多岗的现象较普遍，对金融机构的业务检查尤其是综合性业务检查频率偏低，偏重于对业务的合规性检查，满足于对照法规条文、对业务资料表面真实性的判断和定性，缺乏对银行会计知识和查帐实务的了解和把握，对银行资金来龙去脉的核查效率低下，检查技术手段跟进速度慢，执法检查质量难以保证。
四、国外依法行政经验和启示
本文通过对西方美国、英国、法国和日本等发达国家依法行政理论和制度进行比较研究，主要有以下借鉴经验和启示：
(一)完善执法制度，加强对行政权的制约
为了防止行政权滥用，各国逐渐认识到运用行政程序控制行政权的重要性，普遍建立起了以自然公正和正当程序原则为核心的行政程序制度。如英美将司法审查和行政程序作为行政法的核心，德国将行政契约、日本将行政指导纳入行政程序法调整范围等，注重对行政权的制约和对公民权利的保护。
(二)强化执法队伍建设，规范行政权行使
现代社会的发展离不开行政权的介入，但行政权的介入必须规范，行政权的行使必须依托于优秀的公务员队伍。西方国家建立以素质优良、职业保障、职务分类、严格监督为核心的现代公务员制度，从而使行政行为程序化、公开化，使行政权行使于廉洁高效的公务员之手。
(三)加强审查，控制自由裁量权滥用
加强对行政自由裁量权的司法控制是依法行政的必然趋势。在英美法系和大陆法系中，司法审查与自由裁量有其合理空间，面对行政自由裁量权日益扩张时，都采取了相应的对策，即加强司法审查。如在控制行政自由裁量方面，美国英国发展了合理性原则，有效地控制了行政权的滥用，由此保障了依法行政的实施。德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊梁，在控制行政自由裁量权方面，发展了别具一格的比例原则、包括适当性原则、必要性原则及狭义比例原则，有效约束行政权力违法。
五、新常态下加快推进基层央行依法行政建设的政策建议
(一)加快金融立法步伐，完善依法行政制度体系
1.从顶层设计上尽快解决立法滞后和立法空白问题。重点是对现有的法规、规章进行全面归纳和整理，查漏补缺，修订不合时宜的规定，以解决基层央行在行政执法中有法难依问题。同时，对人民银行执法检查权进行梳理，加快立法进程，对于金融稳定、金融信息安全、金融消费权益保护等缺乏执法检查依据的业务领域，尽快出台相应的部门规章，保障人民银行执法检查工作的规范性与权威性，以解决无法可依的问题。
2.统筹规划规范性文件的制定。在法定权限内对人民银行现有规范性文件继续进行清理基础上，建议总行统筹规划考虑各司局规范性文件的制定，避免因某些具体条款相互抵触、适用法律界限不清、执法者无所适从的情况发生，保持基层央行各项法律制度的生命力。
3.建立健全一行三会行政执法信息共享机制。多元化的信息来源和共享，可以减少监管职能部门重复的检查，降低监管成本，避免监管真空和重复监管，防止判断的片面性等，有利于一行三会对金融机构运行走向、执法效果的正确评估。
(二)强化法治教育培训，努力提高依法行政能力
基层央行各分支机构目前均有行政执法队伍，但整体而言，行政执法队员的整体素质仍需继续提高，基层央行可借鉴国外现代公务员制度，建立一支廉洁、高效、勤政、务实的基层央行行政执法队伍，为依法行政奠定扎实的根基。
1.建立健全领导干部学法用法制度。要继续发挥党员领导干部的模范带头作用，督促各级领导班子牢固树立法治意识，培养法治思维，带头尊法、学法、用法、守法，做学法、懂法、守法、用法的榜样。改进干部业绩考核，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，确保各级行在履职中严格按照法律规定行使权力。
2.继续加强执法人员的教育培训。建议各级行把法律知识培训作为一项经常性的工作来抓，建立法律教育培训的长效机制，定期拟定学法规划，制定目标任务，明确推进时序，并认真完善培训方式方法，开展形式多样、内容丰富的法律培训活动，增强执法人员的法治观念，提高依法行政的素质和能力。同时，要为干部职工学习法律知识创造便利条件，如定期举办执法工作经验交流会以学法促进用法，以用法带动学法，充分调动员工学习法律的主动性和积极性。
3.继续深入开展金融法治宣传教育。针对新时期的特点和经济金融环境实际，开展对社会各阶层和广大人民群众的金融法律宣传，利用网络、宣传专栏、手机微信、报纸等媒体平台，广泛宣传金融法律法规和规章，引导社会公民依法诚信经营，增强公民的金融法律意识，逐步形成良好的依法行政氛围。
(三)规范自由裁量权行为，确保行政行为合法合规
1.对弹性较大的条款进行细化。对涉及自由裁量权的种类、幅度的条款进行细化，将弹性条款细化为具体的细则，减少弹性。通过压缩裁量空间，一定程度上杜绝了执法中暗箱操作、同案不同罚等问题，确保行政处罚行为合法合规。
2.对情节特别严重等条款进一步作出行政解释。建议对金融规章中的情节特别严重、情节严重、有关规定等模糊概念做出行政解释，并细化罚款幅度，以增强基层央行运用条款、处罚定性的操作水平和能力。
3.强化行政处罚的民主决策。进一步健全决策机制，充分发挥行政处罚委员会的作用，通过公开、民主决策，既可避免因为业务能力和执法水平有限而造成行政处罚自由裁量权的不正确行使，同时也有利于减少因道德风险产生的行政处罚自由裁量权的乱用、滥用，防止违法违纪和腐败行为的发生。
(四)加强行政执法监督，严格落实责任追究制度
国外在赋予行政主体广泛的活动空间时，相应加强了司法审查，进一步规范行政执法行为。基层央行可借鉴国外做法，在行使行政权力时，加强行政执法监督，推动行政权和执法监督良性运转。
1.充分发挥法律事务工作人员的法律审查作用。法律事务部门对各职能部门依法行政工作提供法制保障的同时，加强对职能部门执法活动的事前、事中和事后的监督，不断改进行政执法监督检查的内容和方式，加大监督检查力度，及时发现并纠正依法行政过程中存在的问题，保证行政执法质量和效果的落实。
2.充分发挥部门审查监督作用，形成监督合力。增强法律事务、纪检监察、内审、人事等职能部门的监督合力和实效，加强对执法职能部门执法检查等执法行为的合法性、合理性、适当性审查，及时发现体制机制和执行方面的薄弱环节，督促执法部门对存在问题及时整改，消除执法风险隐患。
3.严格落实行政执法责任追究制度。认真执行《中国人民银行行政执法责任追究办法》、《中国人民银行行政执法评议考核办法》等制度，以内部评议考核和外部评议相结合的形式对执法质量、执法成效进行评价，实施有效监督，并对不正确行使行政处罚自由裁量权、影响单位声誉、损害行政相对人利益行为的有关责任人追究行政执法责任，真正做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。
(五)加强法律事务管理机制建设，提升依法行政保障能力
1.健全法律服务组织体系。在基层央行建立自上而下、级次分明、专署专人的法律事务工作组织体系，确立组织框架，明确工作权责，保证法律事务工作的独立性、系统性。逐步配备充实行政执法队伍，并强化培训以提高现有执法人员的综合素质。
2.健全完善央行法律法规数据库。建议收集相关的法律法规规章以及规范性文件、合同示范文本等，向人民银行系统提供在线法律查询支持。
3.适时建立法律顾问制度。十八届四中全会《决定》中提出，积极推行政府法律顾问制度。基层央行建立法律顾问制度，聘请律师、法律专家担任基层央行法律顾问，不仅有利于解决基层央行特别是县级人民银行法律人员紧缺、执法人员法律知识薄弱等问题，同时，法律顾问制度又是规范依法行政行为、有效推进依法行政的重要手段，是完善行政机关行政管理方式，健全防范和化解社会矛盾纠纷机制的重要途径，有助于推进基层法治央行建设。
4.继续推进指导性案例制度建设。2015年3月，人民银行条法司下发《关于建立典型案例指导制度的通知》，对人民银行各级行履职过程中遇到的典型性、示范性的行政执法、民事纠纷、诉讼案件等方面事例进行收集、总结和编发，不仅填补了制度上的不足，也有利于弥补法律知识和法律人员的欠缺。今后继续强化典型案例指导制度，以典型案例指导基层央行执法行为，同时借助案例帮助执法人员对自身行为的合法性、合理性保持清醒的认识，提高执法人员的实际操作能力和法治工作能力。
(六)建立健全一行三会行政执法信息共享机制多元化的信息来源和共享，可以减少监管职能部门重复的检查，减少监管成本，避免监管真空和重复监管，防止判断的片面性等，有利于一行三会对金融机构运行走向、执法效果的正确评估。
