2011年2月25日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国刑法修正案(八)》,下面是编辑老师为大家准备的食品监管渎职罪司法适用中的问题。
在刑法第四百零八条后增加食品监管渎职罪,于2011年5月1日开始施行。 据网络统计,2010年食品安全事件5起; 2011年食品安全事件16起,其中5月1日以后的8个月发生11起, 全年同比上升220%;2012年发生食品安全事件24起, 同比上升50%。食品监管渎职罪施行后的近两年时间,食品安全事件没有下降,反而上升;大多数食品安全事件,不是职能部门主动查处,而是媒体当先锋。每一起食品安全事件,或已经造成食品安全事故,或是食品安全事故重大隐患。公众认为,通过食品监管渎职罪来促进食品安全监管的期望并没有实现。究其原因是多方面的,但食品监管渎职罪在司法适用中面临诸多困难是其重要因素,化解这些困难是发挥食品监管渎职罪作用的唯一办法。
(一)食品监管法律体系中有关规定、术语模糊笼统,存在监管空白,认定监管人员渎职依据缺失
以2011年重庆市查处的,全国十大食品安全案件之列的毒血旺案件为例, 监管机关之间对血旺是初级农产品还是食品认识不清。 从《食品安全法》对食品的定义和社会一般观念的理解,农产品(初级农产品)与食品是从属关系,属于食品的范畴;而根据《农产品质量安全法》对农产品的定义,无法体现农产品从属于食品,且农产品与食品的管理轨迹成――状,以进入流通环节为交点。在流通环节前,农产品及加工由农业行政部门或商务部门监管, 食品生产及加工由质监部门监管;农产品和食品在流通环节统一由工商行政部门监管。 因两者在流通环节前分管主体不同,该物品发生食品安全事故后,追究渎职责任的第一步就是分清物品属性查找到监管主体。但实务中,要把每一种农产品和食品绝对区分开根本无法操作。
工商行政管理机关负责流通领域的商品质量,但当前的食品监管法律体系,没有明确进入流通领域的分界点?在流通环节的运输、仓储时段,交通、商务部门也有监管权限,但工商行政管理机关如何与交通、商务部门衔接规定不明确。
国家质监总局2007年284号文件规定食品加工小作坊由质监局监管,但不包括现制现售。 在实务中,无法区分加工作坊是否有现制现售,小作坊有现制现售由谁监管不明确。
在分段监管的模式中,出现食品安全事故的时段也常常是监管职责模糊或空白的地段。认定渎职的依据是法定职责,无职责就无责任。 因此,有很多食品安全事故,因相关规定、术语模糊笼统,无法准确界定监管机关,而无法追究渎职责任;因无法及时追究渎职责任,食品监管机关就更加消极懈怠,不主动完善、履行监管职责,造成了恶性循环。
(二)没有食品监管渎职罪立案标准,导致立案、诉讼困难
食品监管渎职罪施行后,没有明确立案标准。最高人民检察院的李忠诚副厅长曾参照其他渎职罪名提出了立案参考标准,刘旭红、李京处长也曾对立案标准提出建议。在司法实务中,多以参照滥用职权罪、玩忽职守罪、环境监管失职罪的立案标准。 也有学者提出参照商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪的立案标准。 这些观点在实务中起到了很好的指引作用。因并非量身定做,存在一定的局限性,限制了食品监管渎职罪的立案范围和打击力度。食品安全事故最大的特征是:人体危害隐蔽,损害后果在短期内表现不直接、不明显;造成食用者精神压力大;影响社会对政府公权的信任;影响党、政群众基础。如:毒血旺包含的甲醛是原浆毒物质,可对人体产生致突变作用和致癌作用, 人体微量食入后短期内损害表现并不明显;瘦肉精克伦特罗(Clenbuterol)食用后,可积蓄毒性和致突变性。 2011年媒体报道的食品安全事件中,只有甘肃平凉牛奶亚硝酸盐中毒事件造成人员死亡。对没有造成人员死、伤,损失又无法量化的食品安全事故,检察机关对其可能涉及的食品监管渎职罪立案,只能适用造成恶劣社会影响或致使人民利益遭受重大损失等笼统性标准。实务中,侦查、公诉、审判机关对恶劣社会影响、重大损失等笼统性规定认识上常常产生分歧。
(三)多部门分段监管体制,导致认定食品监管渎职罪因果关系复杂
刑法上的多因一果是渎职犯罪因果关系的特点,没有渎职行为就没有危害结果,是认定渎职行为与危害结果之间因果关系的通说理论。 在立案查处食品监管渎职罪过程中,却存在操作上的难点。在分段监管体制下,监管顺序上存在时间的先后,监管职责的依据常常存在法律效力级别的不同,且存在监管职责重叠,在多个监管机关都渎职的情况下产生损失后果,哪个机关的渎职行为与损害后果具有刑法上的因果关系,实务中认识不统一。毒血旺案中,以把牛血液理解为食品为例,牛血液中加入甲醛的犯罪行为发生在加工环节,属于质监部门监管;血块销售地是犯罪结果发生环节,属于工商行政管理机关监管。
因此,有观点认为:根据《食品生产许可证管理办法》规定,食品生产许可由质监部门审批,该作坊无生产许可而生产,应该由质监部门监管。此外,食品生产在前,流通在后,在牛血液中加入甲醛的犯罪行为属于生产环节,如果质监部门依法监管,在食品流通环节就不存在食品安全问题。质监部门渎职是犯罪行为最直接的原因,因而具有刑法上的因果关系。虽然在市场销售环节,工商部门也疏于监管,但这只是犯罪完成状态的持续,销售也仅仅是犯罪的目的。
