我国正处于由计划经济向市场经济过渡的转型时期, 在政府职能实现由微观管理向宏观决策转变的同时, 治国方式也由政策治国转向制度治国。就政府投资项目而言, 因其具有投资规模大、持续时间长、影响范围广等特点, 任何决策上的一点失误, 都可能给国家造成不可估量的损失, 正可谓差之毫厘、谬以千里。如何防范与管理政府投资项目上的决策风险已成为当前学界关注的热点和难点之一。
1 国家跟踪审计制度的概念及特点
现代审计学认为, 审计指由专职机构和人员, 对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。按其主体的不同, 审计可分为国家审计、民间审计和内部审计。所谓跟踪审计, 是指国家审计机关对政府投资项目从建设资金的筹集、运用和工程实施过程中的勘察、设计、征地、拆迁、招标投标以及工程决算包括资产交付使用与投资效益分析等全过程的审计, 以防止舞弊、遏制寻租等腐败现象, 进一步提高质量、降低造价、规避风险。由于跟踪审计起着全程跟踪的监控作用, 因而被称为跟踪审计。
与常规的竣工决算审计比较, 跟踪审计体现出如下特点:
( 1) 审计时间不同。前者在项目竣工以后作一次性审计, 后者在项目正式立项起就开始了审计, 根据工程进展进行多次审计, 体现出随着建设进程及时、分散进行审计的特点。在建设成本控制中, 施工过程中只能节约投资20%左右, 而在决策和设计阶段, 影响造价的可能性能达到60%~80%。
( 2) 审计方式不同。前者一般是在取得竣工决算资料后在审计部门办公室进行审计, 只是为了获取部分证据才去建设现场观察。后者的日常审计则主要体现为在建设现场进行工作, 审计是对组成工程项目的各单位工程视其完工的先后分别进行审计,体现出事中、事后审计有机结合的特点。
( 3) 审计的内容不同。前者主要是事后对竣工资料审计, 后者是在平时对形成竣工资料的各环节、过程及相关资料及时进行动态审计, 体现出全过程审计的特点。
( 4) 审计的作用不同。前者主要是通过竣工决算审计, 挤干水分, 降低造价。后者除有前者的作用外, 还有规范管理、防止舞弊、提高质量的作用,同时堵住了在事后审计几乎看不到的漏洞, 防止了资源流失问题, 体现出能显著降低造价和促进管理的效益审计特点。
2 跟踪审计制度对项目决策风险监控目标分析
2.1 促进决策风险预防机制的建立
造成当前项目决策风险偏高的原因, 主要是目前的决策机制不完善, 缺乏科学的投资决策体系。要想使投资取得预期的经济效益, 避免出现决策性失误, 预防决策风险, 必须建立强有力的全程跟踪审计制度, 促使决策者树立决策风险意识, 建立科学化、民主化和法治化的项目决策机制。
对政府投资项目的决策而言, 必须坚持先论证, 后决策的原则, 必须做到先对项目进行调查研究和论证, 然后进行决策, 杜绝边投资, 边论证, 更不准先决策, 后论证。建立起一个比较健全的项目跟踪审计制度, 不断收集或反馈有关项目建设信息,增强决策风险意识, 提高决策水平。
2.2 促进决策失误补救机制的建立
在政府投资项目的实施过程中, 常常出现知其不可为而为之, 或是推倒重来, 存在半拉子工程、重复建设等诸多问题, 造成社会资源和社会财富的巨大浪费, 这都会直接损害决策部门在百姓心中的形象。为防止由于错误决策而导致社会经济、政治发展的不良后果, 侵犯公共利益和公民基本权利, 可以通过国家审计机关对项目进行全过程的跟踪监督,不断将项目建设的信息反馈于决策者, 以便决策者根据信息反馈对原投资决策方案及时作必要的补充或修正, 避免造成严重后果。
2.3 促进决策效益评估机制的建立
在项目投资完工后, 国家审计机关对整个投资项目进行效益评估, 即在项目竣工验收后, 审计机关应当对项目的立项决策、建设实施、工程质量、投资效益和环境影响等状况进行评价, 并将结果公布于众, 这将成为决策体制改革和完善的一个必要延伸和补充。这既有利于纠正决策偏差, 保证决策执行的实际效果, 也有利于总结经验使得后继项目决策的科学制定。
3 跟踪审计制度对项目决策风险的分段控制
3.1 决策阶段
所谓建设项目投资决策, 是指投资主体为了使投资活动达到预期收益而进行的一系列投资与建设方案比选、评判的活动。该阶段的审计主要是评价建设的必要性, 因为对建设工程造价以及项目建成后的经济效益有着决定性的影响, 是跟踪审计的重要阶段。对于政府投资项目, 有些政府领导人为使项目上马, 往往无视投资估算的严肃性、科学性、合理性,人为地降低投资额, 投资估算所选用的数据资料信息也难以真实地反映实际情况。
此阶段重点审计建设项目建设程序的执行情况和资金到位及规费缴纳情况, 主要应审查包括计划、建设项目的可行性研究、成本预测等内容, 审查项目是否符合投资方向, 各种基础数据资料是否准确, 来源是否可靠; 审查项目的技术可行性、经济合理性, 审查建设项目资金的来源及落实情况; 审查征地拆迁补偿费是否符合有关规定和标准等。通过事前审计, 起到预防作用, 减少失误, 防止弊端, 有助于实现决策科学化。
通过政府投资项目投资决策阶段的跟踪审计,监督先论证, 后决策的原则实际执行情况, 有利于促进决策风险预防机制目标的最终实现。
3.2 设计与建设阶段
设计阶段是工程造价控制的关键, 为了赶工期,常造成设计质量不高。资料表明, 设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1%以下, 但正是这少于1%的费用对工程造价的影响却占到了70%以上。为此,可利用价值工程对设计方案进行经济比较, 采用优化设计, 从而达到控制造价、节约投资的目的。
在建设项目实施阶段, 主要应审查建设单位是否按法定的招投标程序选择施工、监理单位并实行合同管理; 对合同的审查, 应重点放在合同的合法性、规范性上, 应注意合同条款的对等性、明确性、操作性上; 审计工程分包是否经过建设单位认可; 主要材料是否有合格证、质保书; 隐蔽工程图文资料是否齐全; 设计变更是否按程序办理; 现场签证数量是否真实; 审查建设资金到位情况是否与资金筹集计划或与投资进度相衔接, 有无大量资金闲置、或因资金不到位而造成停工待料等损失浪费现象; 审查工程预算款及结算是否按合同办理, 审查建设单位每项投资是否合理; 审查国家、省、市优惠政策的落实情况。通过审查可以及时纠错防弊, 改善管理。
通过政府投资项目投资设计与建设阶段的跟踪审计, 使得决策者可以根据信息反馈及时对原投资决策方案作必要的补充或修正, 及时修正决策错误,避免造成严重后果, 有利于决策失误补救机制目标的最终实现。
3.3 竣工决算阶段
在竣工决算阶段, 主要审查编制决算是否依据合同, 审查待摊投资的真实性、合法性; 审查建安工程投资真实性、合法性, 审查竣工图纸及相关资料的真实可靠性, 审核补充工程量清单漏项计价的合理性, 审查合同中关于工期、质量等奖罚条款的实际执行情况; 审计建设项目基建收入和节余资金; 对建设项目交付使用资产审计, 核实交付的固定资产是否真实、是否办理了验收手续和交付的递延资产情况等; 对尾工工程进行审计, 审查建设单位预留建设项目未完工程投资的真实性和合法性。最后对建设项目投资效益审计; 必要时, 依据有关经济、技术、社会和环境等指标, 对建设项目投资的经济性、效率性和效果性进行评价, 重点把握对投资决策、投资管理、资金使用、投资效果四个环节, 分析影响投资效益的各种因素, 提出改进建议, 促进管理, 提高效益。
政府投资项目投资规模大、国家投资融资比例高、对地区经济发展具有重大影响, 社会大众都非常关心, 因此, 从投资立项、可行性研究到项目竣工决算, 以及项目投入使用后发挥的经济效益和社会效益, 审计机关应进行全过程、全方位的审计, 以起到审计一个点、影响一大片的效果。实施跟踪审计要注重审计资源的共享互通和审计方式的有机结合; 积极运用审计调查手段, 取得第一手的可靠资料, 解剖麻雀,有针对性地提出审计建议, 为政府决策提供依据。
通过政府投资项目投资竣工决算阶段的跟踪审计, 将项目绩效审计工作纳入基本建设程序,4确立效益评估的法律地位, 把公正、可靠、权威的结果作为追究有关政府官员国家投资决策失误责任的重要依据,实行对决策者有效监督,避免决策失误和滋生腐败,有利于促进决策效益评估机制目标的最终实现。
4 结语
随着依法治国方略的确定、依法行政的全面推行, 尤其是党的十六大把国家审计定位在加强对权力的制约和监督上, 审计监督在国家经济政治生活中发挥着越来越重要的作用。国家跟踪审计制度, 实现了审计工作由事后向事前的转移, 实现了对政府投资项目的决策风险进行全过程的监控, 不仅有利于规范工程建设投资的行为, 还有利于有效控制、化解与防范政府投资项目的决策风险, 防止工程建设领域滋生的腐败现象, 从制度上保证政府投资的效益, 以期减少损失, 实现政府投资项目的预期目标。
