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摘要：《旅行社条例》自2009年5月1日实施以来对促进我国旅游业健康、有序发展具有重要的现实意义。本文通过问卷和访谈的方式，主要对《旅行社条例》实施以来对湖南旅行社业、旅游者、旅游行政管理三个层面的实际影响进行了调查分析，并对《旅行社条例》实施中出现的问题进行了初步探讨。
关键词：旅行社条例;旅游业;湖南;影响
中图分类号：F713.50 文献标识码：A
文章编号：1005-913X(2014)01-0124-02
由于我国1996年实施的《旅行社管理条例》已明显不能适应新形势下旅游业的发展要求，新《旅行社条例》在原《旅行社管理条例》的基础上进行了重新修订，并于2009年5月1日正式实施。《旅行社条例》对进一步规范旅行社的经营行为，整顿旅游市场秩序，保护旅游者合法利益，提供了有力的法律依据。可以说，《旅行社条例》的实施，对促进我国旅游业的健康发展具有重要意义。
湖南旅游业在《旅行社条例》实施后的近三年间实现了跨越式增长， 2010年到2012年，湖南省旅游总收入分别达到1425.8亿元、1782亿元、2234亿元，在2009年突破千亿的基础上实现三年翻番。[1]《旅行社条例》的实施对湖南旅游业到底产生了怎样的影响呢?本文分别对湖南旅行社从业人员、旅游行政管理人员(主要为旅游行业管理人员)和本地参团游客进行了问卷调查和访谈，于2013年4～6月间共发放1000份调查问卷，回收有效答卷962份，通过数据分析，以期了解《旅行社条例》在湖南的执行情况及对湖南旅游业的影响。
调查表明：知道《旅行社条例》的被调查者中有94.5%认为《旅行社条例》对湖南省旅游业的发展产生了积极的促进作用，但只有18.3%的被调查者认为《旅行社条例》对促进湖南省旅游业的发展效果明显。
一、《旅行社条例》在湖南的执行情况
在对《旅行社条例》的熟知程度方面。调查表明：湖南旅行社从业人员中有95.8%听说过，其中对其内容有所了解和基本了解的仅占66.7%;在了解和学习途径方面，单位组织学习和行业协会组织学习的占47.6%，自学的占33.3%。在湖南本地参团游客中听说过的只有7.8%，其了解途径主要是网络和电视。在旅行社遵照执行《旅行社条例》相关内容方面，认为部分和基本执行了的占78.9%，认为严格执行了的仅占6.7%。
二、《旅行社条例》的实施对湖南旅游业的影响情况
(一)《旅行社条例》的实施降低了旅行社准入门槛，加剧了旅行社行业竞争
《旅行社条例》降低了旅行社行业的准入门槛，为异地设立分社松绑，并放宽了外资进入旅行社业的条件。在旅行社设立条件方面的转变：一是降低了注册资本要求，由此前的国际社150万、国内社30万元，统一为注册资本不得低于三十万元;二是质量保证金由之前的国际社入境业务60万、出境业务100万、国内业务10万，变为入境业务、国内业务20万、出境业务140万;三是质量保证金的缴纳方式和条件放松，旅行社的资金周转压力降低，条例规定质保金可以存入现金，也可以提供银行担保;四是设立条件的降低，新条例规定旅行社经理资格证书不再是必要条件。[2]另外，《条例》取消了设立分社的地域限制，且设立分社的质保金仅分别增加5万(入境、国内业务)、30万(出境业务)。《条例》还赋予外资旅行社在注册资本、质保金、异地设立分社方面与国内旅行社相同的待遇。
湖南旅行社总数自《条例》实施以来的变化为2010年681家、2011年713家、2012年678家。可以看出，新条例的实施在短期内催生了一批新的旅行社，同时为湖南省有实力的旅行社异地扩张提供了发展机遇，也方便了有实力的异地旅行社在湖南省设立分社，包括外资旅行社进驻湖南。这也必将加剧湖南旅行社行业的竞争，因此2012年旅行社总数不升反大幅下降，一些旅行社被迫淘汰也在情理之中。 在对湖南旅行社从业人员调查中，86.2%的被调查者明确表示感受到了新条例的实施加剧了旅行社间的竞争。
(二)《旅行社条例》的实施进一步规范了旅行社市场
《条例》对旅游合同的形式和内容做了较为全面具体的规定，以细化合约，加强信息披露，填补了我国有关旅游合同缺乏专门法律规定的空白。针对我国旅行社市场中存在的欺骗和胁迫旅游者购物、擅自改变行程、私自转团、恶性低价竞争、无证经营等违规行为，《条例》有了明确的处罚规定，并加大了处罚力度和广度，进一步规范了旅行社的经营行为。
如针对旅行社零负团费运作，低价恶性竞争扰乱市场秩序的严重现象，《旅行社条例》明确规定：旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容做出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的，要做出有利于旅游者的解释。[3]这些规定在一定程度上可以从源头上遏制旅行社的低价运作。调查显示：有90.5%的旅行社从业人员认为《旅行社条例》对旅行社的零负团费现象起到了一定遏制作用。
(三)《旅行社条例》的实施正促使旅行社业重新洗牌
《条例》出台后短期内湖南出现了更多新旅行社，一些实力雄厚、竞争力强的大型旅行社也设立了更多的分社和门市部，整个旅游市场的竞争愈加激烈，旅行社正向连锁经营、集体化经营方向发展。那些实力雄厚、创新能力强的旅行社会越做越大、越做越强;那些固步自封的中小旅行社正面临更大的考验。比如目前实行连锁门店经营的宝中旅、旅游百事通等在湖南的市场份额在不断的扩大，对湖南旅行社行业市场产生了明显的冲击。宝中旅湖南分社于2010年成立，仅3年时间在湖南的门店已达二百多家，实现旅游收入2011年、2012年分别为1.2亿和1.6亿。旅行社朝着大的更大，小的更小，专业的更专业，向“批零”结合的垂直分工体系方向发展已成为趋势。
(四)《旅行社条例》的实施进一步保护了旅游者的权益
《条例》进一步规范旅行社经营市场秩序，最终受益者还是游客。为保护游客的合法权益，《条例》加大了旅行社违法经营行为的法律责任，规定对随意改变合同约定行程的旅行社将处以10万元至50万元的罚款，直至吊销旅行社经营许可证。旅行社擅自更改线路，欺骗或胁迫购物，增加购物点等“潜规则”有了一定好转，旅行社整体服务质量有了一定提升。调查显示：有73.2%的被调查者认为《条例》促使旅行社提高了服务质量;有66.7%的被调查者认同《条例》对维护游客利益产生了较明显的效果。
(五)《旅行社条例》的实施加大了旅游行政执法的难度
《条例》增加了外汇、工商、商务、价格等行政管理部门对旅行社及其分支机构的监管，明确了旅游行政管理部门与其他有关部门的职责，有利于旅游行政管理部门借助相关部门的力量，填补了旅游行政部门在行政执法中的空白。但《条例》的实施对旅游行政管理部门的监管是一个新的挑战，虽《条例》对于各项违规行为的惩处问题进行了更为细致的说明，但在实际操作层面上并没有进行明确说明。比如由于每家旅行社产品采购成本的差异性，“零负团费”的界定就是个难题等。可以说《条例》确实对旅游行政管理部门的监管提出了更高的要求。在对旅游局行业管理处工作人员的调查中，有65%的被调查者明确表示《条例》加大了旅游行政管理部门对旅行社的监管难度。
三、《旅行社条例》实施中出现的问题分析
新《条例》实施以来，湖南旅行社业的规范经营在一定程度上有了提升，但某些违规操作现象依然没有从根本上得以改观。据调查，被访问的导游员中有41.7%确定其待遇保障在新《条例》实施前后无变化。尤其是张家界地区导游员无底薪、无出团导游费，甚至反倒给旅行社交人头费的现象依然较为普遍的存在;诱导、强制购物和增加景点，零负团费的团队操作行为依然时有发生等。
究其原因，对于新《条例》而言，主要有两个方面的因素：一是《条例》自身存在的缺陷;二是执行力不够或者《条例》部分内容操作有难度。
新《条例》对政府管理进行了明确规范，但对政府责任则只用了“处分”一词概括。如《条例》规定包括对于旅行社违法行为未及时处理、未及时公告监督情况、未及时处理投诉、受贿、利用职权牟取暴利等情形政府部门应当受到处分。至于什么样的处分、怎样处分、如何操作均未明确。[4]可见《条例》有关政府的法律责任还不够明晰，加之相关不同政府部门职能和利益的相互交叉使得旅游行政执法的实际操作本身面临很多的困难，从而导致有关部门在贯彻执行《条例》和处理实际问题过程中存在遇到困难互相推诿、消极怠工，无所作为的现象。据了解，凡涉及到两个以上政府行政主管部门处理的游客投诉，根据处理的时间规范一般需要1周以上的时间，有的需1个多月甚至更长，这对于到外地旅游的游客而言，花费的时间成本、精力成本及经济成本相对于投诉所得的赔偿是得不偿失的，许多游客明知被侵权也只能无奈的选择放弃投诉，息事宁人。因此，提高游客投诉的处理效率，明确规定相关部门未尽职责应当承担的法律责任，加大对相关部门管理人员规范行使行政权力的监督力度，提高对《条例》的执行力，才能产生更强的法律效应，从而使《条例》的实施进一步保障和促进湖南省旅游市场的规范、有序、健康发展。
2013年10月1日我国《旅游法》正式实施。《旅游法》将《旅行社条例》这一旅游行业行政法规的相关规定上升到了法律层面予以了进一步强化。但《旅游法》能否真正解决我国旅行社业目前存在的突出问题，笔者甚为担忧，其中规范、有效的执行力是关键。
参考文献：
[1] 杨光荣.把握机遇，推进湖南旅游强省建设[N].中国旅游报.2012-12-26(11).
[2] 李先跃.新《旅行社条例》实施后对旅游业的影响探讨[J].北方经贸，2010(3)：125.
[3] 嘉 宁.《旅行社条例》对根治我国旅行社行业问题作用与影响分析[J].现代商贸工业，2010(5)：260-261.
[4] 庞淑萍.从《旅行社条例》看我国旅游业政府管制法律制度[J].太原师范学院学报( 社会科学版)，2013(1)：50.
[责任编辑：谭志远]
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