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一、问题的提出
当前我国农村金融机制建设比较滞后，农民融资较为困难，甚至仅有传统的民间借贷可供选择，但是民间借贷成本高昂，风险巨大，导致农民缺乏创业资金，致富无望。农村金融机制的创新是我国农村建设中的重点内容，村镇银行属于农村金融机制创新的重要组成部分。村镇银行对于盘活农村经济，发展农村金融，解决农民创业的资金之渴具有积极意义。村镇银行作为一种新型金融机构，在2007年以来迅速发展，在农村金融体系中扮演了重要的作用，对于农村经济发展具有积极的推动作用。“村镇银行是顺应农村经济发展，以农村为主要客户群的新型农村金融机构，具有经营机制灵活、管理成本低、决策链条短、反应速度快、经营目标和市场定位明确等优势，在很大程度上推动了农村经济的发展”。“但作为新生事物，由于受到各种内外部因素的制约，村镇银行在发展中不可避免的遇到了许多具体问题”。村镇银行在发展过程中所遇到的这些问题既有我国金融环境、金融政策和金融体制层面的原因，更有金融法律层面的原因。本文主要对我国村镇银行发现现状、村镇银行发展过程中存在的法律问题进行分析，并探讨如何构建相应的法律机制，从而促使村镇银行在发展过程中获得基本的法律保障，使村镇银行在良好的法律环境中发展壮大，充分发挥其在农村经济建设中的作用。
二、我国村镇银行面临的相关法律问题
（一）村镇银行市场准入问题我国当前虽然在立法上明确村镇银行的高度开放性，即向一切市场主体开放，但是村镇银行的市场准入还存在一些特殊的规定。当前村镇银行市政准入方面存在的问题主要表现为：（1）村镇银行在事实上成为银行业金融机构的附庸，或者仅仅成为银行业金融机构在农村地区的分支机构，其独立性已经失去了保障；（2）银监会作出上述规定可能考虑到了利用银行业金融机构的资金优势、专业优势，拓展村镇银行的发展，但是事实上，银行业金融机构本身就可以在农村地区开设分支机构，且社会信誉度比较高，容易得到老百姓的信赖，因而银行业金融机构“投资参股村镇银行只是他们退而求其次的选择，各商业银行对这一规定更多的理解为是一种‘政治任务’。”（3）排斥了其他市场主体进入村镇银行投资渠道，并未真正有效拓宽农村金融渠道。由于银行业金融机构在村镇银行中占有绝对性的优势地位，因而农村金融服务市场其实依然被银行业金融机构所垄断，尤其是被国有银行所垄断。村镇银行并没有真正地向民间资本开放，无法解决民间资本缺乏投资渠道，而农村市场又亟需资本的矛盾。
（二）村镇银行法律监管问题当前我国在村镇银行的法律监管方面采取了“严厉监管”的对策，而严厉的监管显然会增加村镇银行的合规成本，使原本就力量薄弱的村镇银行承受过于沉重的负担。从这些所谓的严厉监管措施来看，其主要的内涵有如下两个方面：第一，政府主导为主，突出了政府主导性，降低了村镇银行经营的自主性，不利于村镇银行实现服务创新。政府“保姆式”的监管事实上并不利于村镇银行真正发展壮大，并提高服务质量；第二，目前的严厉监控对于村镇银行的吸储行为防范尤甚，如禁止村镇银行异地吸储，这就从根本上决定了村镇银行无法实现扩张。目前的监管政策之所以防范村镇银行吸储中可能存在的违法违规行为，其根本原因是对非国有或国家控股金融机构的不信任，并维护国有或国有控股金融机构对存款市场的垄断。对于村镇银行的吸储行为监管过严，固然有维护金融秩序、防范金融欺诈的目的，但是也从根本上决定了村镇银行会面临资金枯竭，缺乏资金来源，无法深入拓展业务。由此可见，目前采取的严厉监管的思路并不利于村镇银行的发展，为了减轻村镇银行的合规成本，正确的做法是采用“轻监管”的思路，降低村镇银行的合规成本，以促进村镇银行发展。
（三）村镇银行风险防范问题村镇银行在经营过程中面临的风险主要有政策风险、法律风险和信用风险。政策风险是指村镇银行在经营过程中如果违反银监会的相关政策性规定，有可能会面临处罚，甚至被撤销；法律风险是指村镇银行在经营过程中面临法律上的障碍与困境，如公司治理结构不完善所导致的公司僵局等风险；信用风险是指村镇银行由于身处信用环境并不良好的农村地区而可能遇到的故意违约、贷款诈骗等风险。其中，“信用风险是村镇银行面对的主要风险”。
对于政策性风险和法律性风险而言，村镇银行可以采取一定的措施进行防范，如聘请法律顾问和合规人员，使村镇银行在经营中遵守法律法规，避免产生违法法律和政策的现象。但是对于信用风险的防范，则由于村镇银行资金比较薄弱，可能难以有效平摊风险，极易造成违约风险，并对村镇银行的正常经营活动造成负面影响。
三、我国村镇银行发展中相关法律制度的完善
我国村镇银行在发展过程中需要完善相关法律制度，从而使村镇银行在良好的法制环境中得以发展壮大。如下几个方面法律制度的完善有助于村镇银行的发展：
（一）拓宽村镇银行市场准入当前村镇银行的设立必须有一个发起行，该发起行属于银行业金融机构，且银监会还对村镇银行中各方占股比例作出了规定，其结果是银行业金融机构极易在村镇银行中一股独大，并在一定程度上垄断村镇银行市场，而民间力量、民间资本则无法顺利进入农村金融市场，或者依然以民间高利贷、地下钱庄等灰色形式存在，不利于民间资本力量的正规化、合法化。
建议进一步拓宽村镇银行的市场准入制度，应放松民间金融资本进入农村金融市场的准入机制，从而拓展农村金融的资金来源，同时也为民间金融资本获得新的利润点，其理由在于：农村金融业务属于小微金融，大型商业银行对于农村金融业务并不热心，例如，“由于农业贷款单位贷款成本高、回报率低、风险相对较高等原因，大型商业银行对西部地区参股成立村镇银行普遍缺乏动力”。而民间资本则对民间金融市场青睐有加，目前的村镇银行市场准入机制将银行业金融机构与村镇银行“捆绑”，不利于真正提高村镇银行服务质量，因而有必要以更宽松的准入机制促进村镇银行的发展。基于这一理念，建议允许民间资本直接成立村镇银行，而不必仰仗银行业金融机构，取消银行业金融机构在村镇银行中必须占有不低于20%股份的规定。这一举措并不会对金融安全带来负面影响，相反会有效地促进社会资本投资农村金融市场的热情，从而提振农村金融市场的信心，使农村金融市场的资金更为充裕。
（二）优化村镇银行法律监管基于“轻监管”理念，有必要改变对村镇银行的监管方式，转变监管理念。由于村镇银行整体市场庞大，而单个银行的市场份额微小，且村镇银行的业务集中于小微金融业务，因此村镇银行在金融监管中不必承担过于承重的合规负担，建议银行业监管部门放松对村镇银行的监管力度，而不是加强对村镇银行的监管力度，从而实现“放松”、“搞活”，以节约村镇银行的经营成本。具体来说，（1）在监管力度上，对村镇银行的监管力度应低于普通商业银行甚至低于对农村信用社的监管，这是与村镇银行的市场份额、业务性质所相适应的，或者说，对村镇银行的监管力度略高于不能吸储的小额贷款公司；（2）在监管方式上，主要采取定期汇报和主动巡查的方式，但是汇报和巡查的次数应符合村镇银行的特点，不宜过分提高村镇银行的监管成本；（3）村镇银行更多地应遵守普遍化的监管要求而非特殊化的监管要求，如村镇银行应遵守反洗钱监管、禁止非法吸储（如高利率承诺）监管等普遍化的监管要求，以免设定过多的特殊监管导致对村镇银行创新能力的制约。
（三）强化村镇银行风险监控村镇银行的风险监控有待进一步加强，这里所谓的风险包括政策风险、法律风险和信用风险，其中尤其应防范村镇银行在经营过程中可能遭遇的信用风险。在信用风险防范上，建议村镇银行采取如下措施：（1）在乡村信用体系还没有建立前，充分利用乡村熟人社会的人情特点和社区居民之间相互熟识的特点，由信贷业务员对借款人的信用状况进行调查和估摸；（2）对借款人的借款用途进行严格调查，且有必要通过实地走访考察等，了解借款人的真实借款用途；（3）善用担保机制等法律手段，使贷款发放具有法律保障，例如将“村土地承包经营权作为抵押的客体”；（4）可以学习国外社区银行、乡村银行在信用风险防范工作中的积极做法，采取分期还款等措施，提高借款人的还贷能力。当然，从最终的措施来看，我国还需要进一步完善市场经济信用体系，且需要将市场经济信用体系拓展到农村。
总之，村镇银行的出现是我国农村金融体制改革的一件大事，表明我国政府已经认识到了发展农村金融在解决三农问题中的积极意义。农村地区将成为我国经济的下一个增长点，我国经济持续稳定的发展必然需要搞活农村经济，村镇银行在此过程中必将发挥重要的作用。尽管当前我国已经建立了村镇银行相关法律制度，但是村镇银行在发展中还需要进一步获得法律保障，解决村镇银行在发展中所面临的困境。
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