【论文摘要】行政许可是一种涉及知识性、规范性、专业性、政策性的综合性行政活动，技术规范、技术标准在许可决定作出过程中已经开始扮演着重要角色。对于掌握技术规范、标准的专业技术组织而言，其与行政许可机关的关系，法律地位、法律责任的归属不仅会影响到行政许可本身的公平正当，而且会对正确认识市场、社会、政府之间的关系具有重要借鉴意义。【论文关键词】行政许可 技术支持 归责行政许可是一种涉及知识性、规范性、专业性、政策性的综合性行政活动。行政许可机关在作出许可决定时所面临的问题已不仅仅局限于单纯的法律规范本身，更多的却是在专业、政策、科学技术领域中左右逢源。那么这种带有专业性知识倾向所带来的影响会在多大程度上左右行政许可决定的作出呢？专业技术规范、技术标准在行政许可的运作过程中又扮演着什么样的角色呢？对行政许可的作出又会有什么样的法律后果？本文以许可法的相关规定为分析样本，试作一探对，以起引玉之效。 一、行政许可与技术支持 2011年7月1日施行的我国《行政许可法》是一部具有里程碑意义的法律，其创新之处就在于法律在调节国家、社会和市场三者之间明确了界限与方向。同时其亮点不限于此，该法对于行政许可与专业技术规范、技术标准之间的关系及其运用也作出了导向性规定。在《行政许可法》第12条中规定可以设定行政许可事项就包括直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施产品、物品，需要按技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。 技术标准是指重复性的技术事项在一定范围内的统一规定。是基于标准化领域中需要协调统一的技术事项才制定的，它是从事生产、建设及商品流通的一种必须要符合要求的门槛以及共同遵守的技术依据。其作用在于为技术要达到的水平划定了一条钱，识有符合此钱才是合格的生产技术。 技术规范是指规定人们支配和使用自然力、劳动工具、劳动对象的行为准则。技木规范是从人与自然的关系方面调整人类行为的具有相对普适性和稳定性的指示系统，是与社会规范既有本质区别又相互联系的另一关规范。凡有产品生产和使用的单位或场所，都可按需要制定技术标准、技术规范，依据自然科学和自然法则来规范人们的技术行为。有些技术规范如不被遵守，就可能引起伤亡事故，导致效率低下，危及生产和交通秩序，或直接与他人的生命财产攸关，社会需要强制人们遵守，并将它们变为劳动纪律、行政命令或法规，它们就成为社会规范。这种社会规范就是具有技术性和强制力双重特征的法律规范。技术规范与技术标准就成为法律规范的组成部分，其实施也具有了强制性。 《行政许可法》第28条更规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任”。在行政许可这个特定场域中，把技术规范和社会规范（法律规范）巧妙地结合起来了。 结合《行政许可法》第12 、28 、38、39、55、62、68条涉及技术标准、技术规范及其运用的条款的梳理，我们认为行政许可与技术标准、技术规范存在着以下关系： 1．技术标准、技术规范成为作出行政许可决定的技术依据。就第28条的规定而言，对设备、设施、产品、物品的许可，主要看其是否符合技术标准和技术规范，符合的就应予许可，不符合的就不应许可，比较客现，行政机关没有自由裁量权，不一定非要通过行政许可的方式来管理。第38条规定申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。该条款中的“法定条件、标准”无论是从严格规则主义进行解释，还是从立法意图进行扩大解释，都至少应该包括其他法律中明确规定从事许可活动应当具备的法定技术条件、法定技术标准，即由政府部门或国际性组织在权衡和折中的基础上加以制定的条件、标准。第55条涉及到技术标准、规范的具体应用。只要实施《行政许可法》第12条第4项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。这时技术规范和技术标准成为是否作出许可的主要依据。即使作出不予许可的决定，也应书面说明不予许可所依据的技术标准、技术规范，这就是行政程序中所谓的说明理由制度。由于技术标准和规范是作出决定的技术依据，因此就构成说明理由中的主要内容。 2．技术标准、技术规范是监督行政许可实施的技术尺度。《行政许可法》一改以前“重许可、轻监管”的局面，用大量的条文来对许可监管作出规范。在许可监管中，技术标准、技术规范同样占据着重要的地位，成为监督行政许可实施的技术尺度。第62条是对行政检查、检验作出规定，第68条是明确了单位自检及监督改正制度。检查、检验、单位自检以及改正是否符合要求，必然有个标准，这个标准就是设立许可时所必须遵循的技术规范和技术标准。到了许可监管阶段，这些技术依据就成为衡量监管许可是否合法的技术尺度。 3．技术标准、技术规范成为行政许可决定的确诙内容，构成许可决定的附属形式。行政许可决定是行政许可机关针对申请人的申请符合法定条件、标准的，作出准予行政许可的书面认可形式。但对于经过检测、检验、检疫的行政许可事项而言，单纯的行政许可决定不足以表明其符合技术标准、技术规范，还须在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。这样做的目的在一定程度上也保证了行政许可的可信性，增强了许可机关的公信力。 4．技术标准、技术规范直接影响到行政许可设定的目标。《行政许可法》的出台是为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。而科学技术、智力资源日益成为现代社会生产力发展和经济增长的决定性要素，行政许可越来越与技术紧密联系在一起，只有对技术标准、技术规范进行合理的规范，才能保障行政许可按照法定的目标发展。 检测、检验、检疫结论是科学活动的产物，但其本身不一定是科学，需要对检测、检验、检疫使用的技术标准、技术规范进行遴选，作出合适与否的评判。新技术的产生和应用往往会带来检测、检验、检疫方面的突破，一些新颖但尚未成熟的技术手段很容易被运用于检测等活动中。经验表明，科学越是发达和先进，其迷惑性也就越强。若未经时间考验和标准量化检验的技术手段，用于检测等活动，将导致与事实真相背道而驰，损害行政权威。 因此，专业技术组织的自身属性以及与行政机关之间的关系是否明确？法律地位如何？将直接影响到检测、检验、检疫结论的权威性和科学性，进一步会影响到行政许可的公平和正当。 二、专业技术组织的的法律地位 （一）专业技术组织的公共性与技术性 人们认同公共行政并非一项专业技能，而是一种实践社会道德的形式，原因就在于人们要求公共行政管理者对公共利益责任的承担并非仅着眼于特定问题范围，而应遍及社会的各个层面。那么专业技能与公共责任之间是否存在一种张力呢？专业性技术组织以技术性事务的处理为媒因来承担公共性职能，公共性与技术性之间的关系是专业性技术组织必然无法回避的问题。 从专业性、技术性角度来看，专业性技术组织提供的检验、检测、检疫服务是以高度的专业技术知识为背景的。由于技术人员掌握知识的探奥，为外人无法理解，委托人及行政机关无法对这种专业性作出准确判断，如果这种服务的质量由外行人来管理，会形成瞎指挥。另外，在专业性技术组织和委托人之间的封闭空间里，所提供的是一种高度个别化的服务，因而难以劝其进行统一管理。如果委托人自己无法判断这种技术服务进行得是否妥当，如果服务不能被市场进行调节，就只能由专业技术组织的工作人员通过伦理性的自我约束来解决。而这正是公共性的要求内容。 从公共性角度来看，要求专业技术组织对公共利益和社会正义负起责任，要求专业技术组织在具体的技术服务中扮演“正义的维护者”、“公共利益的代表”的角色，如果能实现这些目标，无疑会极大地提升行政许可制度对普遍正义和实质正义的维护程度，民众对公共行政的满意程度也会保持在一个比较高的水准。由于这些重要设备、设施产品、物品，直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全，作为从事技术活动的职业自然也就具有了为公众服务的属性。 由此就可以推导出一个结论，为了使委托人更好地得到服务，使这些重要设备、设施、产品、物品能够确保公共安全、人身健康和生命财产安全，专业性技术组织必须努力提高专业素质，由此又导出了专业性、技术性的理论。 （二）专业技术组织与行政主体的关系 《行政许可法》第28条规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。包括以下含义： 第一，专业技术组织是对特定物的检验、检疫、检测，而行政机关仅对特定范围内的物进行检验、检疫、检测。 第二，专业技术组织对这些物品的检验、检疫、检测的专业性、技术性比较强，因此须具备法定的专业技术条件。 第三，以后的发展趋势是对这类物品的检验、检测、检疫逐步转移到非政府组织中。 第四，这类组织要对自己的行为独立承担法律责任，包括刑事、行政、民事责任。 这说明我国已经把发挥社会中介组织的作用，作为发展社会主义市场经济、转变政府职能、完善社会管理和服务的一个重要方面，这就为社会中介组织个后的发展，指明了前进的方向，开拓了发展的空间司。 按照技术标准、技术规范所进行的活动要逐步过渡到专业技术组织手中。此处立法者采用了一种排除式的概括规定，即只有法律、行政法规明确规定由行政机关实施的，行政机关才可以实施。否则，仅仅是地方性法规、规章及其他规范性文件等是不能够对这些直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫做出规定的。同时该法条所涉及对特定的物品所采取的活动中，仅限于检验、检测、检疫这些技术性活动要由专业性技术组织来实施，而关于这些特定物品的其他活动并非同样要由专业技术组织实施，专业技术组织也只是实施和自己职能相关联的事项。在该法条当中采取了以事项性质和主体职能为标准，以法律规定为保障，贯彻了“政事分开”的立法思想。《行政许可法》的立法理念体现了对社会系统的三分法模式，其逻辑定位是：“先市场、后社会、再政府”，这样的界定为市场机制和社会自律机制（市民社会）的迅速成长并充分发挥作用提供了制度保障，从而使市场、社会、政府这三域形成互动。这是基于公共安全对市场的事先介入，对自由贸易的事先干预，在试图解决政府职能转变出现的问题，规范政府职能的界限，明确非政府组织的责任上，迈出了可喜的一步，同时也为政府职能转变提供了一条新的路径。 关于专业技术组织和行政机关的关系，法律无统一规定。大概可以分为三种类型： 第一种是重叠关系，有的法律规定专业技术组织与行政机关是隶属关系，甚至行政机关自己就有这项职能。如《药品管理法》第65条规定：“药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验。抽查检验应当按照规定抽样，并不得收取任何费用。所需费用按照国务院规定列支”。 第二种是委托关系，《进出口商品检验法》第3条规定：“商检机构和经国家商检部门许可的检验机构，依法对进出口商品实施检验”。同时依据该法第2条的规定，各地的进出口商品检验机构（以下简称商检机构）是由国家商检部门依法设立的。二者从关系上说是一种内部领导关系，甚至是重叠关系，此时专业技术组织是行政机关内部的一个机构。 但是国家商检部门和经其许可的检验机构则是一种外部委托关系，专业技术组织组织上独立，但行政机关通过委托由其具体进行检验方面的操作。 第三种是指导关系，有的法律明确规定专业技术组织和行政机关不能有任何隶属关系和利益关系。 如《产品质量法》第20条规定：“从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立，不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系”。由于我国对中介机构的管理一直采用双重管理的模式，中介机构所从事的业务必须受其业务主管机关的指导。 由于各类技术机构和行政机关的依附或隶属、监管关系，检测、检验、检疫体制基本上处于混乱无序状态。行政机关对于检测、检验、检疫结论缺乏具体的审查、判断标准，当出现几份鉴定结论时，行政机关无所适从，最终不得不按照检测机构的行政级别、检测人的资历等形式要素来取舍。“要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这矣机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。 （三）检验、检测、检疫的法律效力 国务院相关部门在有关清理整顿行政执法队伍和实行综合行政执法试点工作中，就明确要求“进一步转变政府部门职能，实现‘两个相对分开’”。要改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开。要改变行政执法机构既管查处又管检验的体制，将监督赴罚职能与技术检验职能相对分开。将承担技术检测、检验、检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩，不再承担行政执法任务，其职责转变为面向社会，依法独立地为政府部门、行政执法机构和企事业单位提供客现公正的技术检测、检验、检疫服务。” 按照《行政许可法》的规定，行政许可的审查可以分为形式和实质两个方面，形式要求是指是否具备申请许可的法定形式，实质要求是指申请人行使权利的资格或条件是否具备。 实质要求是决定能否申请许可的关键，但缺乏形式要求同样会导致申请遭到拒绝。正是由于实质要求和形式要求这种区别的客现存在，与现实生活中行政机关与非政府组织的分工、权限划分是相互一致的。 经过专业技术组织检验、检测、检疫的物品，行政许可机关如何认定？是形式上的审查运是实质上的审查？运是其许可程序的一个步骤？需要进行检验、检测、检疫的物品是许可申请人送交专业技术组织，还是由许可机关转交专业技术组织？这会因实施检验、检测、检疫主体不同而导致的程序设置不同：专业技术组织实施的应当在申请许可之前，而行政机关实施的可能会在审查与决定过程中。 对于法律法规明确规定专业技术组织的职能范围内的活动，许可申请人应先到专业技术组织进行检验、检测、检疫活动，然后按照法定的申请条件进行许可申请，专业技术组织的鉴定结论就成为申请材料的必然组成部分。 《行政许可法》第34条第3款规定；“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”这说明行政许可机关对许可材料的审查原则上主要是一种形式审查，只有当“法定条件和程序需要”时才会进行核查。 由行政机关进行检验检测检疫的物品，为提高行政效率和便民服务，一般是在受理许可申请后，由行政许可机关下属的专业技术组织或委托专业技术组织进行检验、检测、检疫。在此情况下，申请人的申请如果符合法定条件、标准的，行政许可机关不但要颁发行政许可证件，运可在检验检测检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或加盖检验、检测、检疫印章。 在这种情况下，专业技术组织实施的活动就成为行政许可程序的一个组成部分，标签和印章也就成为行政许可决定的必备形式。 由此可见，以上两种模式事实上都是专业技术组织实施的检验、检测、检疫活动，只不过因为程序设置不同而导致了法律责任的归属不同。 （四）行使职能的“前”与“后” 尽管《行政许可法》没有专门对专业技术组织的设置作出规定，但通过其他法律规定的立法例，我们可以看出一些端倪，如《产品质量法》第19条规定：“产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力，经省级以上人民政府产品质量监督部门或者其授权的部门考核合格后，方可承担产品质量检验工作。法律、行政法规对产品质量检验机构另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”。由此可见，专业技术组织必须是依法成立的管理公共事务的组织，必须具备相应的技术检查或技术鉴定的条件和能力，必须依法按照有关标准，客观、公正地出具检验结果或者认证证明。 那么专业技术组织会因为行使了原来属于行政机关的职能而改变原来的属性吗？ 确实，这种新的管理方式对我们原有的体制和理论提出了挑战，在界定这种现象时也出现了不确定性。“这种界定中的不确定性乃是基于众多的原因：一方面我们的宪法和传统都未明确规定公共行政的大致范围，也没有针对其内容的基本原则，以限定某一职能到底是由公共行政还是私人承担。更确切地说，由公共当局与私人机构的活动并存的众多领域……，另一个重要原因是国家作为法人不能亲自完成任务，而必须在其机构设置工作人员处理有关工作。这些人本质上是私人而非‘国家”。 专业技术组织并非都是圣估的天使，不同组织对公益的理解会有差异，不同的专业技术组织之间、专业技术组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和冲突，专业技术组织也可能背离宗旨或违法乱纪。这都需要政府和司法部门来协调和仲裁。但政府不能随意行事，应本着法治精神依法管理、依法监督。 三、归责制度的创新 （一）对《行政许可法》第28条责任条款的分析 尽管行政许可法已出台，但关于行政许可的性质争议并没有停止。行政许可性质的界定不仅决定了行政许可的发展趋势，同样关系到行政机关与非政府组织的分工、权限划分。 从行政许可制度设定与存在的根本原因上讲，就是申请人在从事某项活动或者行使某项权利时，若涉及到一定的公共利益与公共秩序时，其是否已具备为社会和他人承担一定义务的条件（任何权利的享有与行使都会受到一定限制。这是站在公共利益、社会秩序与他人合法权益的基础上，对许可事项申请人与行政许可实施机关的制约性要求。对申请人是否具备条件或者法定情形，行政机关负责审查并进行监督。故，此处责任包括两层含义：一是审查及审查后的监督检查义务；二是违法及怠于履行职责情况下的法律后果。 有学者认为要解决这一处于困境的实钱中的法律问题，只能求助形式上的分类作为标准。必须把实质意义上的行政同形式意义上的行政分开。理想的模式自然是由形式意义上的行政完成行政任务，私人机构完成私人事务。实则不然，存在着相当部分不可消除的、各种不同的重叠形式。[11]对于这些问题的回答同样会涉及到程序的设置，程序设置的不同而导致不同的答案。 在由专业技术组织进行检验、检测、检疫这种模式中，鉴定结论构成了行政许可申请材料的组成部分。根据《行政许可法》第31条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”此处申请材料的真实性就必然包括检验检疫检测结论的真实性，因检验、检疫、检测结论而导致的许可申请失败或因此而造成的损失都和行政许可机关无因果关系。 此时的纠纷主要是许可申请人与专业技术组织之间就检验、检疫、检测结论发生的纠纷。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论向许可申请人承担法律责任。同时，还可能在一定情形下向社会和公众承担被行政机关行使行政权依法追究的法律责任，如因弄虚作假被给予行政处罚。相同的立法例还可以在《产品质量法》中找到类似规定。[12]这其中的法律责任都包括刑事、行政和民事责任。此时的救济途径主要是行政途径或民事诉讼途径。 在行政机关进行检验检测检疫这种模式中，此时的检验、检测、检疫结论是许可申请人在许可申请受理之后，由行政许可机关的下属的专业技术组织或委托其他专业技术组织作出的。此时对结论真实性负责、承担责任的就不再是许可申请人了，而是行政许可机关了。此时因检验、检测、检疫结论真实性的缺陷而导致的许可申请遭到拒绝以及造成的损失，许可申请人通过行政复议或行政诉讼途径获得解决，专业技术组织处于第三人的地位。然后行政许可机关再就检验、检测、检疫结论的委托关系向专业技术组织通这行政处分（针对下属的专业技术组织）或民事诉讼（针对委托的专业技术组织）进行追偿，构成犯罪或违反行政法律规范的同样要追究其刑事责任和行政责任。 在这两种模式中都涉及到对检验、检疫、检测结论的异议，异议能否成立，决定责任是否应由专业技术组织承担，通常的做法是让另外一个专业技术组织进行复检。例如《药品管理法》第67条规定：“当事人对药品检验机构的检验结果有异议的，可以自收到药品检验结果之日起七日内向原药品检验机构或者上一级药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构申请复验，也可以直接向国务院药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构申请复验。受理复验的药品检验机构必须在国务院药品监督管理部门规定的时间内作出复验结论。” 另外一个专业技术组织的人员、设施是否更为权威、结论是否更具有可信度就不得而知了，至少为救济提供了一种可能性。 （二）行政机关是否“遁入私法”？ 政府将行政任务转而由一个由专业技术组织负责时，既不能损害公权力承担的特殊义务，也不能推脱它本来所应承担的特殊责任，不能以摆脱公共制约而“遁入私法”。 如果说专业技术组织能够自律管理，行政机关是否需要事后监督？专业技术组织在行政许可中尽管是一种技术性、事实性的鉴定，但仍然是在承担公共行政任务。这些专业技术组织在承担公共任务时，将会出现两方面的问题：其一，由于这些组织在很大程度上是依据私法进行活动的，因此较少受到公法原则与规则的严格约束；其二，专业技术组织在进行活动时，要受到经济性价值（例如成本和盈利等）的支配。 这些经济性价值相对于公共行政的非经济价值（例如公开、公平、民主、参与等）而言，有时甚至占据决定性地位。这样，在一方面，专业技术组织在行动中较少受到公法的严格拘束；另一方面，专业技术组织又容易受到经济价值的支配而忽视非经济价值。尽管一部分专业技术组织会被推向市场，其行为会受到市场机制的约束，但必然的结果就是公共行政领域公共性出现臧损趋势。 行政法应对这个问题的办法有两个思路：其一，将公法价值和公法原则适用于专业技术组织，“例如有没有尊重平等权利、有无其它明确的公共福利的动机等来作为判断”。[13]其二，创设和远用一些成本较低的、灵活的、非正式的协商程序，以确保各方利益和意见都能够得到充分表达和全面考虑。但需要注意的是，与政府及其承担的公共任务相比，专业技术组织及其承担的公共任务具有自身的特点，因而不应完全采取对待政府的约束方式来约束这些主体。 政府职能的转变“提醒我们注意责任的转移，国家（State）退后一步而把责任推给私营部门和志愿团体—从广义上说推给公民的这样一种打算。”就是说，公共职能是由政府、非政府公共组织和私人组织等共同承担的。这就导致了行政责任模糊化趋势，即“制定政策的人和公众在这种情况下便不清楚有关事务到底由难负责。” [14]政府职能向社会转移是一种历史发展趋势，需要经历一个相当长的历史发展时间。在当下和以后一个相当长的历史时期，政府管理职能在公共行政中仍会占主导地位。 在国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中对政府职能转变后的政府责任作出了明确的规定，政府“要加强对行业组织和中介组织的引导和规范”，“要认真贯彻实施行政许可法，减少许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理。”由最初的政府管理转变为政府和行业组织、中介组现共同管理的模式，政府的职能在于规划、引导、推动行业发展，而行业组织和中介组织的职能在于建立行业自律机制，制定行业技术标准，监督成员履行行规行约，并为成员提供服务。结合《社会团体登记管理条例》的规定，若要设立社会团体，必须有业务范围相同、相近的政府行政主管部门或者政府授权的组织充当业务主管单位。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，可以充当有关行业、学科或者业务范围社会团体的业务主管单位。例如中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局职责之一就是依法监督管理质量检验机构；依法审批并监督管理涉外检验、鉴定机构（含中外合资、合作的检验、鉴定机构）。[15] 政府存在的合法性的唯一来源在于其“公益维护者”的身份。所以，维护公益是政府不可放弃的义务。虽然当代公共行政领域出现了行政主体多元化趋势，从而导致了政府职责的转移与变化，但职责的转移与变化并不等于职责的放弃，维护公益责任的最终承担者必然仍是政府。也就是说，政府可以通过社会的力量和市场的力量来实现公益目标以减轻政府负担，但这并不意味着政府可以置身事外。 因此，政府必须在以下两个方面发挥作用： 首先，“国家必须有能力在混合体制中扮演多重角色：经纪人；沟通者；监督者；执行者和合伙人等等。任何一种主体的结合形式，只要被证明可以最好地实现利益最大化，并将特定公私安排带来的风险降至最低，国家在混合行政中的首要作用就是促成这种结合形式的介入。”[16] 其次，当社会及市场的力量无法达成甚或危及公益目标时，国家即负有接手的责任，并应采用任何适宜的手段来实现或维系公益。这就是有些学者所称的“国家之最后决定责任”。因此，政府是公共行政职责的最高监督者与最终承担者的法律地位是不应有任何变化的。注释：《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社2006年版，第100页。Encyclopedia of China徐梦秋，曹志平：“技术规范的特征与内涵”，载《自然辩证法通讯》 2008年第5期。Xu MengQiu＆Cao ZhiPing， The Characteristic and Content of Technical Specification，5 Dialectics of Nature，(2008）．张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第40页。Zhang WenXian， On Categories of Legal Philosophy， China University of Political Science and Law Press，40 (2001）·[美]戴维·H·罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2002版，第10页。David H. Rosenbloom，Public Administration：Understanding Management ， Politics and Law in the Public Sector， RenminUniversity of China Press， 10 (2002).Colin Croft，Reconceptualizing American Legal Professionalism: A Proposal for Deliberative Moral Community，67 NY. 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