一、行政诉讼在形成和改善法治环境中的作用《行政诉讼法》颁布10周年，中国法治环境逐步形成并日益改善。在立法方面，1989年至1999年10年间，全国人大及其常委会通过法律146项，通过有关法律问题的决定66项，二者共计212项，相当于1949年至1989年40年立法的总和（约140件）还多。这些立法中有很大一部分是被行政诉讼“逼”‘出台的。例如，行政诉讼中，行政主体要承担赔偿责任，但没有赔偿法，法院就没有根据确定什么情况赔，什么情况不赔，赔多少，谁有权利索赔，谁有义务赔，从而案件难受，判决难下。这样，《国家赔偿法》就“逼”出来了。又如，行政诉讼中，法院经常要审查行政主体的行政处罚行为是否合法，但没有统一的处罚法，法院就没有根据确定谁有权处罚，谁无权处罚，有权处罚者能对哪些行为实施处罚，能实施哪些处罚，处罚应遵循哪些程序，从而审查无据，判决难下。这样，《行政处罚法》就“逼”出来了。在行政诉讼的10年运作中，行政管理领域的许多法律就是这样被“逼”出台的。 在执法方面，1989年至1999年这10年间，出现了5个重要变化：其一，行政行为开始适用法律条文。10年前，行政行为很少适用法律条文，有的适用政策根据，有的不指出任何根据。更早一些时候，甚至法院的有些判决也不引用法律条文而引用政策文件。而这10年，行政主体实施行政行为逐步都习惯了适用法律法规。因为如果不这样做，一旦被相对人诉至法院，就有败诉的危险。其二，行政行为开始遵循法定程序。10年前，行政行为很少讲究程序，只要实体上不错就行。现在则不然，行为非常注意程序。例如，给予相对人处罚时，首先向相对人出示证件，说明处罚根据、理由，听取相对人陈述、申辩；然后再作出处罚决定（作出重大处罚决定前，应相对人请求还要举行听证），向相对人交付处罚决定书；最后还要向相对人告知救济权利和救济途径，等等。当然，现在也仍有少数行政主体轻视行政程序，在实施行政行为时违反法定程序。但这种行为一旦被相对人诉至法院，它们就要承担败诉的风险。在有了一两次败诉经验后，他们也就开始习惯按程序办事了。其三，行政行为开始重视证据。过去，行政主体实施行政行为虽然也收集证据，但并不过分追求其确凿、充分和保障其客观性、关联性与合法性，更不注重证据的收集时间（先取证，后裁决）和收集方式（以合法方式收集）以及对证据的保管（附于行政案卷之中），现在则不同，行政主体实施行政行为非常重视证据，因为证据不过硬，行政行为一旦被诉，就有被法院撤销的危险。其四，行政相对人与行政主体打交道时，其人格尊严越来越受到尊重。过去，行政相对人找行政主体办事，往往门难进，脸难看，事难办。如果是行政主体处理行政相对人的违法行为，其工作人员有的更是辱骂，甚至殴打相对人，还有的任意限制或剥夺相对人的人身自由。现在，这种情况逐步有了转变。因为，如果行政主体及其工作人员违法侵犯相对人的人身权（包括人身自由和人格尊严），导致其损害，相对人可对之提起行政赔偿诉讼。这样，行政主体及其工作人员在与相对人（即使是有违法行为的相对人）打交道时，不能不将相对人作为权利主体对待，尊重其人格和注意不侵犯其权益。其五，行政相对人向行政主体申请办理某种事项，行政主体不作为的现象越来越少了。过去，行政相对人提出申请后，行政主体不高兴时，有的不予理睬，拒绝受理；有的受理后搁置一旁，几个月，甚至几年后不予答复；有的以“研究、研究”应付相对人，等待相对人“意思、意思”，相对人不“意思、意思”，“研究，研究”就没有穷尽。现在，行政主体这样对待相对人的情形就少多了。因为，行政相对人对于行政主体的不作为，可以提起行政诉讼，法院应相对人的请求，可以责令行政主体限期作出某种行政行为。行政主体再不作为，则要承担法律责任。在司法方面，1989年至1999年10年间，出现了3个引人注目的变化：其一，法院受理行政案件的范围越来越宽，数量越来越大。在《行政诉讼法》颁布前，法院仅仅受理少数具体法律规定的几类案件，1987年和1988年两年内，整个法院系统共受理行政案件14，513件，平均每年7，256件（这以前更少）。而1989年至1999年10年间，法院受理行政案件的种类达几十种，10年受案总数达460，308件，平均每年46，031件，1998年受案近10万件。其二，法院的地位和权威越来越高。过去，法院不受理行政案件或仅受理很少的行政案件，不能对行政机关进行监督和制约，而法院在人、财、物方面却要处处受制于行政机关，从而独立性不能充分发挥，不能体现其应有的地位和权威。《行政诉讼法》颁布实施后，情况则有变化，法院可以审查行政机关的行政行为，如认定被诉行为违法，还可以撤销和责令其承担法律责任（如给予相对人赔偿等）。这样，法院的地位和权威就相应提高（当然，由于体制的原因，这种提高还很不够）。其三，法院介入社会生活的广度和深度大为扩伸。在计划经济时代，法院被主要作为阶级斗争的工具，镇压反革命和其他反社会分子是其主要功能。改革开放以后，法院越来越多地介人社会经济生活，其办理民事、经济和行政案件的数量在法院整个办案数中的比例越来越高，办理刑事案件数的比例则相应降低。《行政诉讼法》颁布实施后，由于法院受理行政案件，法院介入社会生活范围就更为广泛，更为深入。“六五”期间（1983—1988），整个法院系统共审结各类一审案件7，322，079件，其中刑事案件1，692，955件，占总案数的23.12%：“八五”期间（1993—1998），整个法院系统共审结各类一审案件22，417，744件，其中刑事案件2，437，426件，占总案数的10.87%.“八五”期间法院总受案数和审结案件数比《行政诉讼法》颁布前的“六五”期间增加2倍，民事、经济、行政、海事等类案件增加2.5倍，而刑事案件占总案数的比例却降低12%.法院在国家和社会生活中地位的提高和作用的加强反映了法律地位的提高和作用的加强，是法治环境改善的最明显的体现。当然，导致法治环境的此种改善有多种因素，但不可否认，《行政诉讼法》的颁布和实施是其中一项非常重要的因素。 二、行政诉讼与法治环境(第2页)的互动关系 当我们看到《行政诉讼法》的颁布和实施，对中国法治环境的形成和改善起了如此重大的作用时，我们也许会产生一个疑问：中国为什么不早一点制定《行政诉讼法》，早一点建立行政诉讼制度呢？自中华人民共和国成立到1989年40年期间，中国一直没有建立正式的行政诉讼法律制度，那末，到了1989年，在改革开放10周年后，中国为什么在那个时候通过立法建立行政诉讼制度呢？ 要解开这一疑惑，我们必须分析行政诉讼与整个法治环境的互动关系。整个法治环境包括市场经济、法治、民主政治等各种要素。 下面我们分别探讨行政诉讼与各个要素之间的相互关系： （一）行政诉讼与市场经济的关系 市场经济是行政诉讼制度生存的土壤，而行政诉讼制度则是市场经济运作的条件和保障。在计划经济时代，行政相对人均从属于行政主体，公民、企事业单位和其他组织实际上没有独立的法律主体资格，一切行为须听命于行政主体的行政命令。在这种命令──服从关系 的条件下，不可能产生行政诉讼制度。就企业而言，那时企业基本上都是国营（仅有很少的集体企业，私营企业则不允许存在），企业的产、供、销，人、财、物都由国家计划直接或间接决定，企业的盈亏与企业管理者和工人的利益无关，在这种情况下，企业还有多少必要和可能去向法院告政府呢？就公民个人而言，其本身就是单位的人和政府的人（因为单位是政府的单位），基本上无私有财产可言，从而也没有多少向法院告政府的可能性和必要性。市场经济则不同，行政相对人有了独立的法律主体资格，非公有制企业不用说，就是集体和国有企业，也成为了独立的法人。法人有产、供、销，人、财、物的自主权，有自己独立于政府的利益。它们对政府行为不可能再百依百顺了，政府违法侵犯它们的权益，它们必须找一个地方去控告，去寻求救济。就公民个人而言，他们绝大多数已由无产者变成了有产者，许多人有了自己所有的房屋、车子，甚至开办了私人企业，从而政府的行为对他们再也不是无所谓了，在他们与政府发生争议时，要求一个政府之外的第三者来裁决他们之间的纠纷就是理所当然的事情了。市场经济要求行政诉讼，没有行政诉讼的保障，行政主体侵犯行政相对人权益，行政相对人无处可告，无处寻求救济，他们就不会有积极性去竞争、去发展，市场秩序就会混乱，市场经济就会出现危机。 （二）行政诉讼与法治的关系 行政诉讼需在法治条件下运作。在人治条件下，行政诉讼制度甚至不可能产生，更谈不上实际、有效运作。首先，人治理论轻视法和制度的作用，过分相信伦理和道德的功能。如认为马列主义、毛泽东思想指导下的人民政府和人民政府工作人员不会侵犯人民的权益。即使公民和政府发生争议，也可通过思想政治工作解决，而无需诉诸法院。其次，在人治条件下，立法不受重视，法律不完备，行政争议即使诉诸法院解决，法院无据可依，也无从解决。此外，在人治条件下，法院主要作为专政工具，主要用于对付反革命和其他反社会分子，而很少用于解决民事、经济争议，更不会用于解决公民和政府之间的行政争议。因而行政诉讼制度在人治条件下不可能建立。实行法治则不同，法治与行政诉讼制度紧密相联系。首先，法治要求政府依法行政、依法办事，而这必须有监督、有制约，监督和制约不仅要有自律，更要有他律。其次，法治强调人权，强调公民权益保护，而司法保护是人权最有效的保护。此外，法治理论虽不否定伦理和道德的作用，但更重视法和制度的功能，如认为人民政府也会犯错误，人民政府的工作人员也可能侵犯人民的权益，因此必须从制度上建立纠错和救济机制，而行政诉讼制度正是这样的机制。行政诉讼不仅是法治的必然要求，是法治的构成要素，同时也是法治的推进器。例如，法律不健全，行政行为没有法律根据，行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会促使立法机关加快立法步伐；行政执法人员有法不依或违法滥用职权，行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会督促工作人员努力学法，严格执法和守法。同时，人民法院受理行政案件，审查行政行为，监督行政机关依法行政，将不断提高法院的地位和权威。而法院地位、权威的提高与法律的完备和得到严格执行、遵守一样，是法治国家的基本标志。 （三）行政诉讼与民主政治的关系 行政诉讼既是民主政治的产物，也是民主政治的内容。首先，民主意味着政府由人民代表机关产生，服从人民代表机关制定的法律，政府行为如违反法律的规定，必须受到追究。追究的主体除了人民代表机关本身外，还必须有专门的常设的机关，这主要就是法院（行政法院或普通法院）。其次，民主意味着政府权力接受监督和制约，没有监督和制约的权力必然变成专制的权力。而民主监督、制约机制的基础环节是人民，但人民必须通过享有国家权力的专门机关并遵循适当的法律程序实现监督和制约（权力必须以权力制约，监督必须有序和规范地进行，否则，人民的批评、建议、申诉，控告、检举等都不能发挥实际的制约、监督效用）。此外，民主，特别是现代民主，还意味着保护少数，意味着对受到政府违法行为侵犯的各别相对人的制度化救济。民主的重要形式虽然是少数服从多数，但并不等于多数专制、多数压制少数。少数人的利益必须通过适当的法律途径予以保护，特别是各别相对人的合法权益受到政府违法行为侵犯后，法律必须为之提供相应的救济途径。因为政府侵犯各别人的权益并不会使它失去大多数人对它的信任，导致代表机关的罢免等政治程序。为了保护受政府行为侵犯的各别公民、法人和其他组织的合法权益，通过法律设置制度化的救济机制显然是必要的。没有这种救济机制的民主是不完善的民主，是不能完全真正反映全体人民意志和利益的民主。 民主政治要求行政诉讼制度，行政诉讼制度也只能在民主政治条件下生存和发展。在封建专制或法西斯专制条件下，行政诉讼制度是不可能存在的，因为专制君主、专制统治者不可能允许有另外的国家权力对其监督和制约，不可能允许人民对其行为的合法性提出质疑，不可能为受到其侵害的相对人设置独立于自己、自己不能左右其运作的救济机制。行政诉讼制度不仅只是民主政治的产物，而且行政诉讼制度一经产生，还会对民主政治的健全和发展产生积极的促进作用。例如，行政诉讼使政府的行为更加公开，人民可籍此获得更多的有关政府的信息。这些信息既可以帮助人民更好地知政、议政、参政，也可以帮助人民更有效地监督政府，还可以帮助人民加强对政府工作人员廉政、勤政情况的了解，以便在行使选举权时选出更适格的公仆。此外，行政诉讼在运作过程中揭露出政府机关及其工作人员的各种违法行为将使现行民主制度中的某些缺陷、某些薄弱环节得以暴露，从而引起人们重视和推进政治体制改革，使国家的民主政治不断完善。 综上所述，行政诉讼与市场经济、法治、民主政治等法治环境各要素的关系是一种辩证统一的关系：法治环境达到一定的境界，必然产生行政诉讼制度，行政诉讼制度也只有在一定的法治环境中才能生存、发展，而行政诉讼制度一旦产生和运作，又会对法治环境产生积极的影响，促进法治环境向更高的境界发展。（作者单位：北京大学）
