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:应该说,我国行政赔偿制度已经实施有些年了,其对于保障公民的合法权利,监督行政机关工作人员依法行政,推进法治政府的建设具有无可替代的作用。伴随着国家赔偿法的修正,我国当前行政追偿制度的缺憾却未能得到有效的弥补。
《国家赔偿法》对于行政追偿制度的实效、程序、标准、性质以及被追偿人的权利保障等方面的规定都存在一定的局限性和模糊性。这些问题已经在国家赔偿法的实施当中,产生了一系列的消极影响。因此,寻求破解我国行政追偿制度的实施困境已经被提升到了重要的理论高度,同时,这样为行政法学研究开拓了新的研究领域。(全文共6030字)
【关键字】:行政追偿、追偿实效、追偿程序、行政追偿标准
一、我国行政追偿制度略述
行政追偿制度是我国当前行政赔偿制度的必要补充,是随着国家赔偿制度的发展而不断成长起来的一项重要的法律制度。它的建立、发展与完善对于增强国家机关及其工作人员的责任意识与自我约束意识,促使行政公务人员尽职尽责、依法行政具有重要的作用,同时也为实现法治政府的目标提供了重要的制度保证。将政府机关工作人员的相关行为纳入法治轨道之后,国家在对公务员的职务行为所造成的损失承担相应的赔偿责任后,再向有过错的公务员进行追偿已成为世界各国赔偿制度的重要内容。
目前,我国关于行政追偿的立法主要体现在行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法等相关立法当中。但从总体上看,我国现行立法对于行政追偿制度的规定过于原则和笼统,缺乏现实操作性和规制效果。
(一)行政追偿的概念与法律依据
对于行政追偿的概念,行政法学界存在两种观点:一种观点认为行政追偿是指国家赔偿机关对行政相对人承担赔偿责任后,有权要求负有履行义务的组织或个人承担全部或部分赔偿费用的法律制度,其中也包括人民政府对下级行政机构的追偿;另一种观点认为,行政追偿是指国家赔偿机关在向行政相对人支付了赔偿费用以后,各级人民政府责令有故意或重大过失行为的行政赔偿义务机关承担部分或全部赔偿费用,以及国家赔偿机关责令有故意或重大过失的国家机关人员及受委托的组织或个人支付部分或全部赔偿费用的一项法律制度。[1]姜明安教授在《行政法与行政诉讼法》一书中称:行政追偿是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后,责令有故意或重大过失的国家机关工作人员受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。[2]
综述,我们可以将行政追偿定义为:国家赔偿机关对合法权益受到不法行政行为侵害的行政相对人进行相应赔偿完毕后,依法责令有故意或重大过失行为的国家公务员或其他受委托组织承担部分或全部赔偿费用的行为。
我国的行政追偿制度是在1989年4月颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》中规定的,该法第六十八条第二款规定:行政机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用同时,该法第六十九条也规定:各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或全部赔偿费用。1994年5月,我国又公布了《中华人民共和国国家赔偿法》,该法第十四条规定:赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或全部赔偿费用。
(二)行政追偿的性质与目的
我国学者对于行政追偿的认识有以下几种观点:第一种观点是,将行政追偿机关向被追偿人追偿的行为理解为是一种与国家机关内部处理不同的惩戒方式。认定这种方式与行政内部处罚区别之处在于罚金形式。
第二种观点是,行政追偿是由于国家机关工作人员具有故意或重大过失而必须间接向国家履行的强制性的法律责任。行政追偿与行政机关内部处分,都是惩罚形式,都是督促形式,都是为了通过一种行之有效的惩戒抑制行政机关内部的纪律涣散和思想麻痹大意的手段。同时也意味着对国家机关工作人员错误行为的一种批评和鞭策。小小的区别只是以金钱为缴纳方式而已。
第三种观点是认为行政追偿制度的基础是行政追偿主体与被追偿人之间特殊的权利义务关系。行政追偿权的产生基础是国家赔偿了行政机关工作人员应履行的赔偿,国家机关工作人员应履行的责任不是处分,也不属于私法范畴。此外,还有不当得利返还请求说、债务不履行损害赔偿请求权说、第三人代位求偿说等。
行政追偿的目的是为了弥补因国家赔偿而造成的财政损失,范围只针对于国家机关工作人员及受委托的组织或个人,所涉及的领域是因为执行职务中故意或重大过失行为造成的对行政相对人的权益损害。一方面,是对在执行公务中具有故意或者重大过失的违法公职人员的惩罚与责任追究,另一方面也对规范公职人员合法行政,合法行使职权设定标尺。
二、我国行政追偿制度实施的困境
我国的行政追偿制度从其诞生时起就显得先天不足。这不仅使得行政追偿制度的功能受到严重削弱,同时也使得行政追偿制度的作用日渐式微。通过对我国行政追偿制度法规与实施现状进行分析不难发现,我国当下的行政追偿制度在现实实践实施中是存在许多困境的。
(一)行政追偿的操作性不强
在中国这个具有极浓厚的传统伦理关系社会当中,人情世故使得情与法之间的纠葛瞬间复杂化,一些制度由于受到情理因素的干扰而在实施当中流于形式,未能达到制度建立之前所预期的效果。行政追偿制度在这样的一个大的环境背景之下,其实施必然遭受折扣。行政追偿人与被追偿人之间的姻亲关系使得行政追偿程序在实践中很难启动。行政机关在承担国家赔偿责任之后,对于行政追偿往往弃之不用。因为赔偿费用已由国家财政支出,而行政机关内部鉴于上下级私情,容易产生追偿权的放弃或象征性追偿的不法现象。特别是当出现多个行政机关工作人员共同违法行政时,多个部门工作人员作为被追偿对象的责任协调和分配问题更具复杂性。在现实社会当中,其往往会存在用内部行政处分或者其他的非制度性的措施来替代行政追偿,最终行政机关公职人员并没有因其违法行政行为而承担相应的赔偿责任。
此外,对于故意与过失的认定程序和准则依旧非常模糊,裁量性和主观随意性较大。 有关部门未能出台相应的实施指导意见或者相应的细则来具体划分何谓故意,何谓过失。这使得有关机关在进行评定和分析的时候,缺乏相应的依据,其最终的结果往往是看评定者的主观确信,从而未能将其制度化。
(二)行政追偿的标准不统一
行政追偿是我国国家赔偿法的重要内容,对其进行研究,不仅可以为我国今后从立法上完善国家追偿制度提供理论支撑,也可以为我国行政追偿制度在实践中的操作提供指导。但是我国当前行政追偿的标准不统一却是一个不争的事实。
在国外,追偿标准一般都由国家以法律的形式统一规定,国家机关对公务人员的追偿都必须按照统一的标准执行。例如捷克在相关赔偿法律中就规定:除非劳动法有特别规定,并且除非过错系被追偿人故意,国家求偿额原则上不超过已赔偿额的1/6,以1000克朗为最高额;俄罗斯联邦国家赔偿立法也规定:致害公务员赔偿数额不得超过其月工资的1/3,法院确定其违法后,责成其交付该损害赔偿诉讼的诉讼费。加拿大相关行政赔偿立法也规定:公务员所承担的赔偿费用不能超过250加元。
与国外的做法所不同的是,我国《国家赔偿法》并没有对追偿标准做出明确的规定,而是要求在公务人员存在故意或重大过失的情况下,追偿部分或者全部国家赔偿费用。国务院根据《国家赔偿法》制定的《国家赔偿费用管理办法》也没有对国家追偿标准进行细化,只是授权省、自治、直辖市人民政府根据本办法,并结合本地区实际情况,制定具体规定。据此,一些省、自治区、直辖市相继出台了有关国家赔偿费用管理办法,并对追偿的标准做出了规定。各省市对追偿标准的规定主要包括三种类型:一是以北京市、湖北省、海南省、广西壮族自治区等为代表的抽象标准。事实上,北京市等省市区在追偿标准问题上的规定,与《国家赔偿法》一样只能起到一种宣示作用而缺乏实质意义。其对于监督与惩处相应的行政违法行为的效果并不明显。二是以青海省、内蒙古自治区为代表的半抽象与半具体标准。这种标准的特点是在规定追偿全部国家赔偿费用之外,对追偿部分国家赔偿费用的,确定了一个基本的幅度即1至10倍。三是以安徽省、山西省、浙江省等省区为代表的具体标准。 [3]从目前各省市对追偿标准的规定来看,大多数都属于这种标准,占统计总数的58%。
应当说,这三种追偿标准各有利弊,也反映了行政机关对行政追偿的不同态度。虽然标准的各异有利于各地政府部门因地制宜,但是对于这种因公职人员的行政违法行为引起的追偿问题,笔者认为没有必要划分过多的标准,其完全可以在参考各地公职人员收入的基础上,统一相关标准,以便于统一执行尺度。
(三)行政追偿时效与程序规定不完善
行政追偿时效,其性质属于消灭时效,是指国家赔偿义务机关向被追偿人行使追偿权的有效期限。规定时效制度的主要目的在于稳定赔偿义务机关及其所属工作人员之间的法律关系,促使赔偿义务机关及早行使其追偿权力。然而目前我国追偿权不发生因时效届满而消灭的问题,这将会对行政机关的工作效率造成不利影响。一种法律关系如果长期处于不稳定或者不确定状态,很显然会对法律关系相关人产生相应的不利影响。因此,许多国家对此纷纷有所规定。
例如《德国为其公务员承担责任法》第2条规定:国家求偿权自国家承认被害人的赔偿请求自确定判决时起,因2年不行使而消灭。我国台湾地区赔偿法第8条也规定:求偿权自支付赔偿金或恢复原状之日起,因二年间不行使而消灭。因此,我国当前国家赔偿法律法规对行政追偿的时效规定的漏洞确实是应当引起有关权力机关的注意。不能因为行政机关与行政机关工作人员之间的隶属关系就忽视对行政机关工作人员相应权益的保障。
(四)被追偿对象的权利保障机制不健全
每一项法律制度都是一把双刃剑。单就行政追偿制度而言,其意义不仅仅在于惩戒违法的国家工作人员,而且还在于保护国家工作人员的合法权益不受非法侵害。显然,我国当前的行政追偿制度的规定则似乎都忽视了后者。一旦行政追偿权被过度滥用,其所带来的消极影响是非常明显的。若拥有追偿决定权者出于打击报复等非法目的,又极易导致权力过度滥用,侵犯公务员的合法权益。由于行政追偿涉及公务员的重大财产利益,违法滥用追偿权可能会给被追偿人带来巨大的损害。所以,相应的救济程序作为一种事后程序,对被追偿人的权利诉求提供一定救济渠道就显得非常必要了。这也在某种程度上将起到监督赔偿义务机关正确行使追偿权的作用。
但从我国现行立法来看。行政追偿决定作为一种内部行政行为,追偿对象在不服追偿决定的情况下,既不能通过行政复议途径获得救济,也不能通过诉讼途径获得救济,这样就形成了对被追偿者救济的法律空白。目前,法治发达国家大都明确赋予了受追偿人在不服追偿决定时的抗辩权、申诉权或起诉权。而我国立法仍然把行政追偿排除在司法救济的受案范围以外。为了能更好地保护被追偿人的合法权益,为他们提供切实可行的救济程序,在我国建立受追偿公务员救济制度,赋予被追偿人以一定的救济权已十分必要。
三、平衡模式与可行性操作下的行政追偿制度
(一)平衡模式下的行政追偿制度
按照矛盾的对立统一规律,寻求追偿机关与被追偿人之间权利义务的某种平衡,实现外部监督机制与内部监督机制的平衡,并最终做到既督促国家机关工作人员恪尽职守,以减少违法而又不至于损害其合法权益,打击其工作的积极性。应该说这是一项系统性的工程,一方面需要实现追偿程序的完善和公开,另一方面要加强外部的监督,强化对不积极行使追偿权的有关部门领导问责制的建设。
(二)可行性操作下的行政追偿制度
现阶段,我国行政机关违法行政,暴力行政,恣意行政等现象整体而言还未得到明显的改观,政府公信力受到极大的削弱,政府与公民之间的良性互动关系受到了极大的冲击。单就我国当前的行政追偿制度建设的现状而言,制定有关专门的行政追偿的法律法规已经显得十分必要。各地方可以先行先试,制定地方性法规或者规章。
此外,当下我国行政追偿标准不统一,纷繁复杂,有些地方的相关规定的操作性依旧非常差。因此,去除国家追偿标准的地方化,实行行政追偿的国家标准的统一化、科学化、具体化就显得非常具有时代价值和意义了。经济发展和各地政策措施的差异性不应当成为不统一相应的追偿标准的借口。各省、自治区、直辖市应当在达成行政追偿标准上取得共识,全国性的追偿标准可以设定一个具有上下浮动的空间,以便于更好的操作。此外,对于行政追偿的时效,有关法律法规应当给出较为明确的规定,以利于督促有关行政机关积极行使追偿权。为保障相关行政执法人员的合法权益,应当设定追偿权的消灭制度,对于不积极行使行政追偿权的,一方面超过追偿实效,可以免除相关人员的赔偿责任,另一方面对有追偿责任的相关责任人进行追责。
对于公职人员在执行公务中的违法行政行为的主观状态进行定性应该建立较为科学的调查与判定机制,应该以事实为依据,以法律为准绳,对整个过程和相关证据实行公开(涉及国家秘密的除外)。同时有关立法部门应该出台解释对故意与重大过失的标准进行理清。
出现行政追偿问题时,应当成立具有高度中立性的调查小组专门负责,相关的回避制度可以在此适用。行政追偿程序要对行政追偿机关有规范作用和指示作用,不能使行政追偿人员对追偿活动单单靠经验或靠领导指令来行使追偿权。整个行政追偿程序应当严格恪守公正与透明原则,并以缜密的制度化形式加以固定。
行政追偿模式的选择也是一个非常重要的问题,目前,对于行政追偿模式可以分为以下四种:第一种是机关内部追偿。国家财政对行政相对人赔偿完毕,有权向其内部的国家公务员求偿,根据其个人财产进行赔偿或在每月的总收入中扣除一定的百分比。第二种是依照法院判令追偿。当国家赔偿已经进行完毕,如果将国家机关工作人员的行为定性为故意或者重大过失需要向其追偿时,被追偿人不履行的,被追偿人和行政追偿机关都可以起诉。第三种是以附带诉讼方式进行的追偿。第四种要通过协议和诉讼程序追偿。
此外,在行政追偿制度的建设当中,很重要的一点便是完善相关的救济制度。由于涉及金钱等重大财产利益,可以进一步拓宽行政机关工作人员的救济渠道,破除行政内部救济渠道与行政外部救济渠道的壁垒,以维护其合法权益。
【注释】:
[1]胡建淼:《行政法学》,法律出版社1998年版,第546页。
[2]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年版,第465页。
[3]谢祥为、叶雨:《国家追偿标准研究以19个省、自治区、直辖市的相关规定为分析对象》,载《江西社会科学》,2006年第12期。
【参考文献】:
1、谢祥为、叶雨.国家追偿标准研究以19个省、自治区、直辖市的相关规定为分析对象.江西社会科学.2006.12.
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