一、引言
农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。我国农村宅基地的所有权归集体，农民享有使用权。我国的相关法律己明确农民宅基地使用权的法律地位为用益物权。但是，农民宅基地使用权的用益物权的权能却不完整。其主要表现，一是转让范围受限。根据我国《宪法》以及《物权法》的规定，农村宅基地属于农村集体经济组织所有，因此，农村集体经济组织是农村宅基地的所有权人。相应地，农民宅基地使用权转让就需要征得农村集体经济组织同意。从转让范围看，农村房屋和宅基地只能转让给符合建房用地申请条件的集体经济组织成员。非集体经济组织成员因无权享有集体土地使用权，从而就不得获取农民宅基地使用权。为了限制农民私下转让宅基地使用权，国家的相关政策规定，农村村民出租、出卖住房后，再申请宅基地的，不予批准，并确立了一户一宅的原则，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过规定的标准。二是不可作为抵押物和担保品。我国《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押;《物权法》也规定，除买卖、公开协商等方式承包的四荒地等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地不允许抵押。
但是，法律及政策规定的正当性和合理性根源于社会的现实生活。党的十八届三中全会明确提出，要改革完善农村宅基地制度。是否应该赋予农民宅基地使用权更加完整的权能，是改革完善农村宅基地制度不容回避的议题和核心问题，但理论界和决策层对这一问题尚未形成基本共识。本研究将基于我国社会经济环境变化的现实，从增加农民财产收入和提高农村宅基地利用效率相结合的角度，论证赋予农民宅基地使用权更加完整权能的必要性，进而提出相应的改革思路和举措。
二、赋予农村宅基地完整产权的理由
1.限制农民宅基地完整权能的社会基础发生了变化
法律命题的正当性和合理性根源于社会的现实生活。农村经济的迅猛发展、户籍制度的改革和农村社会保障体系的日渐完善，为赋予农民宅基地使用权更加完整权能提供了现实基础。
(1)抑制农村人口流动的合理性不复存在。新中国成立后，为了快速推进工业化，我国实行了城乡分割的户籍制度，严格限制城乡之间的人口流动。有研究表明，限制农民宅基地权能的制度安排在控制人口流动、稳定社会秩序方面与户籍管理制度之间具有相辅相成的作用，两者无论在制度生成的时间上，还是在制度的功能上都具有内在的关联性与互动性。川从某种程度上说，诞生于20世纪60年代的宅基地使用权制度是以城乡二元户籍制为基础、限制城乡人口流动为初衷、实现重工业优先发展战略为最终目标而做出的一种制度安排。时至今日，在国家己经破除了城乡二元户籍制度和大力推行新型城镇化的背景下，宅基地使用权权能不完整的制度安排也就失去了既往的存在理由。
(2)农民对宅基地使用权完整权能的需求增强了。限制农民宅基地使用权权能的制度安排诞生于人民公社时期。那时，宅基地权能是否完整对农民来说并非特别重要。这一论断的主要依据是:第一，人民公社时期的农户仅仅是生活单位，不是生产单位。农民以生产队为单位，统一劳动，劳动成果在完成政府统购任务后，按照家庭人口数和劳动量(工分)进行分配。由这种农业生产经营体制所决定，农民并没有以宅基地为抵押物和担保品来进行融资以便维护简单再生产和扩大再生产的内在要求。第二，当时城乡人口之间的流动性极弱。除了参军等极少途径，农民只能在其户籍所在地进行生产和生活。仅有的一处宅基地是农民安身立命之所，他们一般不会出租和转让宅基地，而且即使愿意出租或者转让宅基地，也会因为缺乏交易对象而作罢。
改革开放后，农民对宅基地使用权权能的完整性有了日渐增长的需求。一方面，随着农民在城乡之间自由迁移的藩篱被拆除，越来越多的农民进城打工。到2013年底，全国农民工总量已达到26891万人，约占农村劳动力总数的45%。也就是说，近2亿7000万的农村劳动力的主要就业渠道不是农业，他们赖以生存的主要生产资料不是土地，他们的居住权的实现形式不是免费获得的宅基地使用权。但是，由于不能转让，他们在农村的宅基地和住房处于一种闲置状态，从而就有了转让给他人使用以便获取收益的内在需求。有关资料显示，目前我国农村宅基地中有10%~20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。另一方面，改革开放后的农民家庭不再只是生活单位，也是一个可以独立自主开展各类经济活动的生产单位。这种变化会导致农民的金融需求增加。但是，农民获取贷款面临着缺乏抵押和担保品的问题。为了解决这一问题，农民对住房和宅基地权能完整的需求就相应而生了。
(3)宅基地的社会保障功能与财产功能不是对立关系。居住权是生存问题的一部分，属于人权范畴，而人权高于财产权。限制农民宅基地使用权抵押、担保和转让的合理性是保障农民能够住有其所，保障农民的居住权。正如温铁军所说，在人地关系紧张且人口不断增长的条件下，土地(包括宅基地)对农村人口的社会保障功能己经远大于其作为生产资料的功能。
但是，随着社会经济的发展和决策层发展观的转变，我国农村社会保障事业的改革和发展在近}o多年中有了突破性进展，涵盖农民生产和生活的各种社会保障制度已基本确立并正在逐步完善，即可以将农民宅基地使用权从公平和社会保障功能转为效率功能。尤其值得重视的是，农民宅基地使用权的社会保障功能与财产功能之间并不是非此即彼的对立关系。事实上，完整的产权仅仅给农民扩大财产性收入提供了一个机会。农民是否会利用这一机会，取决于他们对把宅基地抵押、担保和转让出去风险的评估;取决于他们对宅基地提供居住安全的评价。如果宅基地的处置权缺失，其自身价值就无法显现，保障功能也就降低了。反之，宅基地财产功能的增强，会增进其潜在的保障功能。
2.农民抵押宅基地使用权的风险具有可控性
农民宅基地使用权权能不完整的主要体现是抵押、担保和转让等处置权的缺失。反对赋予农民对宅基地处置权的主要理由是，在一户一宅的制度安排下，如果允许农民把宅基地作为获取银行贷款的抵押和担保品，当他们无法偿还银行贷款的时候，其宅基地就将被拍卖、转让，从而导致农民流离失所。但我们的相关研究和观察表明，这一风险发生的概率较低，并且是可以控制的。
根据笔者在一些开展农房抵押、担保试点地区的调查，农民在以住房进行抵押、担保和转让时，通常采取十分谨慎的态度。此外，尽管现有的法律有一户一宅的要求，但现实中一户两宅乃至多宅的现象比较普遍。我国一些开展农房抵押贷款试点地区的案例表明，那些以房产抵押的农户中，有不少是拥有两处以上的宅基地，有的人亦是有其他财力或能力应对，有的人则己举家进城不再返乡等。
作为理性经济人，金融机构会审视农民通过宅基地或住房抵押的风险。调查发现，金融机构往往通过控制贷款数量、加大贷款用途和使用情况监管力度等多种措施，将其信贷风险控制在最小限度内。我国一些地方的实践表明，以农房为抵押和担保品的不良贷款率极低。如浙江省温州市乐清市(县级)农村合作银行从2003年起认可农房房产证+房屋宅基地使用权证书作为抵押物。只要农民的两证齐全，就可以申请贷款，贷款额度是房屋市场评估价的60 %~80%的资金。截至2008年2月末，该行共为3152户农民提供集体土地上的自建房抵押贷款，贷款余额6. 23亿元，不良率仅为0 .96%，比该行整体贷款不良率低0 .12个百分点。浙江省其他地、市也借鉴乐清市做法，相继推行宅基地抵押贷款业务。又如，据朱正涛撰文提供的数据，安徽省宣城市从2003年开始办理集体土地房屋权属登记发证工作，并试图将农房流转与交易制度化。2003年至2007年，共办理农村房屋抵押登记7729起，抵押贷款额达5. 02亿元，未出现一笔不良贷款。
3.落实中央关于农民住房完整财产权，提出了赋予农民宅基地完整产权的要求 现行法律未禁止农村房屋的出租和买卖，也未禁止农村房屋的抵押。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在总结各地对宅基地交易探索的基础上，明确提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道。
但现行法律禁止宅基地使用权的抵押、担保和转让，使得房地关系复杂化。而试行农村房屋可以抵押的政策，也会涉及房地关系。有一种观点认为，以农村集体所有的宅基地上的房屋抵押的，抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地，抵押人只能以抵押的房屋的建筑材料作为动产优先受偿。对于这种观点，在理论上可以存在这种结果，或者在实践中由特殊建筑材料建筑的房屋存在可能，如可移动、可拆除特殊建筑材料建筑的房屋，但在实践中并不多见，操作性不强。而且，房地分离机制造成了实践混乱，也影响了交易的安全和效率。
综上所述，如果允许农民住房财产权抵押、担保、转让，农民宅基地的抵押、担保、转让就将是不可回避的问题。房屋是修建在宅基地之上的附属物，房地一体。承认农民住房财产权的抵押、担保和转让权能，就应该赋予住房占用范围之内宅基地的抵押、担保和转让。 4.农民对宅基地使用权更加完整权能的需求具有地域上的广泛性
有一种观点认为，宅基地的交易行为主要发生在城郊农村、城中村和沿海发达地区。而这部分具有资产属性和交换价值的宅基地在总量中只占全国宅基地的很小一部分。宅基地制度的供应对象是全国农民，城郊农村。城中村和沿海发达地区农村农民的土地增值收益显然无法构成进行宅基地财产化制度变革的现实基础。仅占全国5%的具有财富价值的宅基地上所住农民的声音，并不能反映广大农民的宅基地交易需求。从全国范围来讲，宅基地的资产属性和交换价值并不明显。
但是，其他地区的农民也同样有宅基地交易的需求。我国欠发达地区正是劳动力流出地区。在快速工业化和城镇化过程中，欠发达地区农民举家外出的比例越来越高，农村空心化现象尤其严重。那些希望在城镇落户的农民，具有流转宅基地使用权的内在要求。而且，国家新型城镇化政策的重要目标之一就是解决进城农民的两栖现象，使这些人口成为真正的城镇人口。如果农民宅基地使用权的权能不完整，进城农民会因为担心宅基地使用权受到损害而不愿意进城落户。在城镇化快速发展的背景下，我国各地相继出台了有关推进宅基地置换、促进人口集聚等方面的政策。宅基地置换政策，实质上就是政府作为中介在交易农民房屋，规避有关宅基地无法买卖的法律规定。
三、赋予农民宅基地更加完整权能的思路
1.明确改革方向
(1)扩大农民宅基地使用权的可转让性。在一个村庄内部，并不存在对宅基地市场的有效需求。由于在目前法律下一个农户只能有一处宅基地，如果农户可以将宅基地使用权转让给本村集体内的农户，那么，有条件成为受让人农户的数量将会非常少。如果农民进城定居，他们将面临完全失去他们的房屋资产。因为他们既不能继续使用住房，也不能有效地转让住房和与之相连的宅基地使用权。因此，笔者认为，在今后的改革中，应拓宽宅基地转让的范围。在不改变宅基地集体所有性质的基础上，允许宅基地及农房突破村级集体经济组织的边界，在全县范围内的农业户口之间进行置换、转让、继承。在这方面，我国浙江省温州市等沿海发达地区已进行了较为成熟的探索。
在扩大农民宅基地使用权转让中，有必要保障农民的主体性地位。这是因为，尽管宅基地的所有权归集体，但是集体的主体概念不明确。而且，虚幻的集体所有权在实践中还容易导致集体中的负责人(如村长、村民小队组长)的越权行为。相应的监督机制处于真空状态，更使得村集体组织内部之间矛盾上升。因此，从保障农民权益以及农民宅基地转让便捷性的角度看，应允许农民自由转让宅基地使用权。
宅基地使用权在流转双方之间肯定是有偿的，除非使用权是无偿赠与。但是买受人除了需要支付流转费用之外，还必须向宅基地所有者支付必要的出让金。农村集体经济组织所得到的出让金，是宅基地集体所有的有效实现形式。对于宅基地使用权流转买受人因其主体身份是否为集体内部成员的不同而区别对待，集体成员交纳的出让金应相对较少。
农民在转让宅基地使用权时，同一农村集体经济组织内的其他成员可以享有优先购买权。其原因是，如果任由农村居民将其宅基地使用权出卖给他人不受任何限制，则势必会在客观上损害同一农村集体经济组织其他成员的居住保障利益。由集体经济组织之外的其他人购买集体经济组织所有的宅基地的使用权，对于没有宅基地使用权的农民来说，是不公平的，也有违于我国农村宅基地的基本政策。
(2)允许农民宅基地使用权可以作为抵押和担保品。党的十八届三中全会提出了要探索农民住房财产权抵押、担保和转让试点试验。基于房地一体的自然特征，银行不大可能愿意接受没有宅基地作为抵押物的农村住房抵押。因此，农民宅基地的抵押、担保和转让是农民住房财产权抵押、担保、转让的前置条件。从目前看，允许农民宅基地使用权可以作为抵押和担保品势在必行。
2.做好配套性改革
(1)搞好农民宅基地使用权的确权登记颁证工作。产权明晰是农民宅基地使用权流转的必要前提和基础，产权明晰首先要明确土地权利的归属。因为各种各样的原因，我国很多农民的宅基地使用权并没有权属登记证书。即使政策允许农民宅基地使用权抵押、担保和转让，也将因这一原因而无法实施。因此，对农民宅基地进行确权、登记和颁证，是赋予农民宅基地使用权更加完整权能的基础。中央要求在2015年前完成对农村宅基地的确权登记发证工作，就是要将这一基础性工作夯实。在探索农民宅基地使用权完整权能的探索中，应对现有的农村宅基地使用情况进行集中清理，对于没有使用权证书的、占用使用的宅基地与证书确定的范围不符的、有多个使用权证书的等情形，应重新核发宅基地使用权证书。
(1)建立农民宅基地使用权价值评估机制。任何物品的抵押、担保和转让都要求有明确的价值。这一价值可以由交易双方协商确定，也可以由当事双方认可的具有评估资质的中介机构评估确定。政府可建立农民宅基地使用权价值评估服务的机构，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，从而促进农民宅基地使用权抵押、担保和转让的顺利推进。
(3)建立风险防范机制。金融机构应设计农民宅基地使用权抵押贷款的风险防范措施，包括把好贷款用途、防范信贷风险和用地政策风险;合理确定贷款金额与期限，宅基地使用权抵押贷款金额只能低于宅基地抵押认定价值的一定比例(例如7000);同时，建立担保机制，等等。
3.试点先行、有序推进
尽管农民宅基地使用权抵押、担保和转让具有较为广泛的社会需求基础，但我国相关法律法规尚未松动。而且，农民宅基地使用权的抵押、担保和转让也需要较多的支撑性条件。在这种背景下，较为稳妥的方式是采取试点先行的办法。可以以县为单位进行封闭和风险可控的改革试点，按照法定程序授权试点县在试验期内不执行相关法律中不利于农民宅基地使用权权能完整的条款。如何选择试点直接关系到改革能否取得良好的效果。我国一些地方己经开展了多种多样的农民住房抵押、担保和转让试验。可以在这些地区选择若干试点县，同步推进农民宅基地使用权的担保、抵押和转让试点。在试点先行的基础上，不失时机地在更大范围内开展改革，最终从法律层面赋予农民宅基地用益物权与其他建设用地使用权具有同等的法律地位。
