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我国行政权的监督模式具有多元化特点。近年来,检察机关作为专门的法律监督机关,在原有行政诉讼监督模式的基础上,对行政执法监督等工作进行了实践探索,政治效果和社会效果良好。探究行政权检察监督模式背后的现实依据和法理基础,日益成为研究的热点,也是引导实践的迫切需求。世界主要国家均从意识形态、法律传统、政治体制等国情出发,选择行政权控权或者监督模式,我国也应当依据宪法,尊重历史传统,合理借鉴国外监督模式,构建具有中国特色的行政权监督模式。笔者认为,我国宪法规定检察机关作为专门的法律监督机关,探索由检察机关代表人大机关履行对行政权常态化的法律监督,进而完善现有的行政权监督体系具有现实和理论依据。
一、行政权检察监督的现实依据
我国现有行政权监督模式表现为主体多元、内外结合、力量分散、措施多样的监督体系,但各种监督方式不同程度存在自身难以克服的不足,客观上存在监督的真空地带,不乏行政权脱管现象。以下将对主要的监督方式进行梳理与评析,从而自然凸显行政权检察监督的现实依据。
第一,人大监督。我国权力机关行使立法权和监督权,也是各种国家权力的来源。权力机关直接实行监督虽然有法律依据,但并非理想路径。从客观上看,人大监督由于受到工作方式、人员力量、专业化等因素制约,远达不到监督的深度、广度和专业化,难以完成对行政权运行的常态化监督。
第二,党委监督。党的领导与监督是我们必须始终坚持的原则,但是,其主要体现在政治、思想、组织这三个方面,缺乏以制度规范权力的机制,需要有专门机关肩负具体的职责,而依据宪法推进制度化的监督也是法治建设的必然选择。
第三,审判监督。由于体制和历史原因以及现实状况来看,行政诉讼还难以达到良好的监督效果。审判权监督表现为被动性、事后性的个案监督,无法对国家利益和社会公共利益全面保护。例如,对没有直接行政相对人的违法行政则无法纳入监督程序。
第四,行政监察。行政监察属于行政权的内部监督。所谓自己不能当自己的法官,行政监察虽然发挥了十分重要的监督作用但缺乏法治精神,而且,监督往往是通过行政相对人提出复议等具体诉求引发程序,属于从微观对行政权的监督。
第五,社会监督。例如新闻媒体监督、社会组织监督等,不足之处在于缺乏制度规范,标准相对模糊,难以有效控制,甚至可能出现舆论强制行政的现象。
第六,群众监督。我国宪法赋予公民批评、控告、申诉、检举等权利。但是,群众对行政权的监督,属于低层次、无序化监督,一定程度上存在利己倾向。最大的弊端在于请求监督而达不到预期,往往容易形成上访,不利于社会和谐稳定。
通过考察现有监督方式,不难看出重复监督或监督缺位,侵害国家利益、社会公共利益的违法行政仍然难以得到有效监督。现实迫切需要一种权力弥补现有监督方式的不足,而行政权的检察监督则完全能够担当重任,并且具有深刻的理论依据。
二、行政权检察监督的理论依据
行政权的检察监督,源于法律监督理论,承继历史法律传统,符合政体与宪法定位,具备自身特点优势。以下具体分析其理论依据。
首先,从法律监督理论的形成与发展来看,行政权的检察监督是法律监督理论的理性发展。
与西方三权分立模式相区别,以前苏联为典型代表包括我国在内的社会主义国家的权力监督模式自成一体。建立起专门机关进行国家机关权力行为的法律监督,是基于列宁的法律监督理论。1921年,列宁提出建立专门的法律监督机关即检察机关,它有别于西方隶属于司法或行政系统的检察公诉机关而权力更为广泛,不但承担公诉职能,更为重要的是承担法律监督职能。前苏联建立在不同主权国家联合的基础上,检察机关权力体系的设计独立于全国政府而为统一体系,它促使全共和国、全联邦真正统一地实行法制。这一制度后成为社会主义国家包括新中国实行法律监督建制的重要渊源。新时期,发展行政权的检察监督制度一定程度上是法律监督理论的理性发展。
其次,从我国御史监察制度的法律传统来看,行政权的检察监督符合我国的政治法律传统。
行政权的监督机制,需要与其政治法律传统相契合。设置专门的监督权并不是国外法治模式的独创,中国古代就设立了专门的御史监察机关,受命于皇权而纠察百官。孙中山在设计国家形态时,也提出并专设了监察权。对行政权进行检察监督符合中国的法律文化传统。设立检察权作为专门监督权,是我国政治体制中的历史特色。
再次,从我国的政治体制和权力架构来看,行政权的检察监督符合我国政体和宪法定位。
我国的政体是人民代表大会制度,全国人大作为全权机关,保留了立法权,由其产生各国家机关,对其负责。其中,行政机关行使行政权,司法机关行使审判权,检察机关行使法律监督权。检察机关作为国家专门的法律监督机关,检察权与审判权、行政权处于同一层级,在位阶上能够对行政权产生制约与平衡作用,而且人大体制下一府两院本身就涵盖了相互间的分工制约关系,就要担负职责对行政权监督。学界有观点认为检察权属性是一种司法权,这是把检察机关所肩负的公诉权当成是检察机关的本质属性,实则不然。根据辩证唯物主义哲学理论,事物的性质应当由事物主要矛盾的主要方面决定。检察权的属性也应当由其主要矛盾的主要方面决定。就宪法的定位来判断,检察机关的法律监督属性是决定检察权性质的主要方面。公诉权虽在社会上具有认可度,但只是行使法律监督权的手段。公诉权与法律监督权的关系应当是手段与目的、子集与母集的关系,不能以偏概全。现有检察院组织法对检察权作了限制性立法,究其原因应该有避嫌一般监督之考虑。前苏联的一般监督模式显然是过于宽泛,我国当然不能实行所谓一般监督。但我们不能因噎废食,应当在理性研究基础上,在党委和人大的领导下,合理发挥检察监督职能的正能量,对依法行政的规范运行进行监督。
最后,从检察权自身的特点来看,行政权的检察监督具有自身的优势和不可替代性。
行政权的检察监督,能够适应行政权在调整社会生活过程中,形态日益多元化、内容日益专业化的发展趋势。监督权本质上是国家权力,也需要依据法律规定的授权范围行使,这就要求相应的监督权起码在法理逻辑上,具有覆盖行政权动态运行全过程的可能。从宪法和检察院组织法的规定来看,检察院作为国家专门的法律监督机关,和行政权处于同一位阶,意味着其职权范围在逻辑上具有统一性。检察院组织法第四条规定:人民检察院通过行使检察权,履行打击违法行为、维护统一法制和社会秩序、保护公民的各项权利和自由、保障国家社会主义现代化建设的顺利进行,以及实施法治教育等各项职能,广泛覆盖了法治实施的全过程。检察权自身的特点相比其他权力更能适应行政权运行多变性的特征。因此,在法理逻辑上,即使没有制度的具体变迁,检察权也具有对不同形态行政权进行监督的授权依据。
另外,必须着重强调一点:行政权的检察监督具有谦抑性、程序性、超然性特质,不会将行政权捆绑起来,监督不会越位。事实上,应当承认行政权的扩张是当代社会发展推动民主法治国家运行形态发展的结果。因此,在选择监督模式的时候,还必须要考虑相关监督权本身的运作机制。从这个角度来讲,检察权具有谦抑性、超然性,法律监督的效果主要体现在程序上,检察机关对行政权的监督不具有终局性的法律后果,仅仅是一种程序性的监督。这种程序性的监督机制,并没有真正地干涉行政权行使的独立性,更不是用检察权代替行政权。可见,检察监督是一种中立的监督机制。
综上,检察机关作为专门的法律监督机关,具有一套比较完善的运行机制,能够肩负历史使命,行政权的检察监督是符合我国国情的行政权监督机制。
结 语
行政权的检察监督具有现实与理论依据。行政权的检察监督是承继中国历史传统文化,延续社会主义监督理论,遵从党的领导,落实宪法定位,在人大政体之下,发挥检察职能,构建检察机关代表人大常态化监督行政权的制度创新,是完善现有的行政权监督模式,实现我国依法行政的社会主义法治目标的新路径。
