国旗在宪法教科书中却几乎是一笔带过，宪法教学也少有关注，更不用说专题讲授了。研究较深刻的宪法文献如羚羊挂角，探讨焚烧国旗与表达自由的，倒是不乏有品质的论文。许崇德教授在其经典巨作《中华人民共和国宪法史》中，也只是用白描式的叙述，简略地介绍了五星红旗产生的历史。①国旗的宪法意义果真像我们想象的那么粗浅，太过微小，只需寥寥几句就能说清?抑或阅读宪法文本，就能一目了然，根本无需泼墨?本文尝试着梳理出国旗的如下宪法意义。
一、统一国家之象征
国旗是国家的象征。在我国出现极晚。对此，有两种解释：一种是认为国旗是国际交往中的国家识别符号，是基于国与国之间的平等关系而派生的。在鸦片战争之前，中国乃中央帝国，既不需要外交，也不愿意与其他蛮夷小国平等相处，所以，中国人没有国旗观念。②另一种认识是，国旗的出现却不与国家相伴，也不是国际交往的缘故，而是与公民意识、尤其是主权意识的形成有关。上述两种解释，由表入里，恰好映衬出中国人对国旗的认知过程。
从夏商周到唐宋元明清，国家形态早已具备，无论是用韦伯的国家拥有合法使用暴力的垄断权，还是马克思的国家是阶级统治的工具来衡量，③都是如此。但是，盖吾国古时，不以国视国，而以天下视国。四境以外，无声明文物之大邦与我相交接，于是吾国人之思想及学说，几若吾国外无他国焉。既无他国之观念，则对于他国而表示己国之特质者，其事无由而发生。虽太史有陈，鞧轩有乘，而卿士之所歌述，行人之所观风，要皆及封域而止，故自唐虞以来，几至于无国号，无国徽，无国旗，无国歌。④
在家天下、忠君思想的侵淫下，皇帝就是具体形象的国家象征，无需借助其他符号。倒是不乏作为识别意义、威仪象征的军旗、仪仗旗帜。从某种意义上看，要把对皇帝个人的崇拜与忠诚转移到对一个抽象的国家象征的国旗上，是对皇权的弱化、亵渎与诋毁。
在这样的国家形态下，在政治过程或在任何超越了地方利益的活动中，只有一小部分居民能够参与进去。这就意味着对于这些国家的忠诚并不十分热忱;同时意味着大部分的帝国居民不会相信维护国家是最高的社会利益所在。一代接着一代，他们平静地面对着帝国的崩塌，要么就是分裂成更小的政治单元，或者被平静地纳入一个由新的精英阶层统治的新帝国。⑤
清末出现的黄龙旗，其功能也主要限于舰船的识别，是解决国际交往中的国家识别问题。曾国藩奏请的黄龙旗，只有大致尺寸及龙头朝向，没有给出具体规制，甚至旗帜的斜长及下横长也可以各从其便。也没有史料显示，清政府通过黄龙旗来不断增强国民对国家的认同、忠诚与热爱。所以，黄龙旗的国家象征意义只在一些诗人咏叹国家不幸的诗歌之中，在海外、学校典礼以及外交礼仪之中有些呈现。在一些节假日，商家甚至悬挂黄龙旗只为装饰。在海外，黄龙旗在商家的手中还发生了结构性的功能转换，摇身一变为标识产地、区分国别的符号。⑥所以，在多数百姓看来，黄龙旗只是清朝皇权的象征，清朝崩塌，收起黄龙旗就是了。
但是，1300年以后，随着主权国家的逐渐形成，以及战争对主权国家的意识与系统完成的巨大推动作用，对国家的忠诚高于一切，有了爱国主义的意味。⑦在中国，实际上是到了帝制废除，五四运动前后，面对着西方入侵蚕食，中国濒临生死存亡，民族危机日益深重，以知识分子、学生和社会团体为核心，以反对复辟、游行示威、纪念国庆、学校教育等场合，有意识地借助国旗弘扬爱国主义，唤醒民族危机感。
比如，民国初期，在初小学生的修身教科书中第一次出现了较为详细的国旗教育，指出课文要旨在于启发学生国家之观念，藉以诱导其爱国心，国旗者，一国之标识也，国中人民遇有大事，则悬挂国旗，以示不忘国家之意。吾人既为中华国人，即当爱中华民国，故即当敬中华国旗。⑧民国初年的几次国庆活动中，颇流行的典礼仪式一般包括奏乐、向国旗行三鞠躬礼、三呼民国万岁等。⑨
因为帝制废除之后，国家本身除了可供想象描绘的象征体系外，实不具可触知的实在性。特别是在君主不存在的共和制国家中，和可以借由向君主这个眼目可及的人格宣誓忠诚、诱发出对君主所体现之国家的忠诚心的君主制国家相异，必须使其对国家这个抽象的存在本身，直接抱持忠诚心才行。因此，就产生了象征国家之国家象征的国旗之必要。
正是因为近代以来，列强入侵，内忧外患，江河破碎，民族危亡，在此情境之中逐渐形成的国旗观，早已超出了国家交往的标识、符号，更是用作唤醒民族主义、爱国主义，用来号召维护国家统一、抵抗外来侵略。这也成为了中国人最为根本的国旗观。任何对国旗的不恭、亵渎、焚烧，都难以为国人所容忍，更不会以表达自由来开脱。这就是为什么香港的Hong Kong SAR v Ng Kung Siu and Lee Kin Yun([2000]1HKC 117)案与美国Texas v.Johnson(491U.S.397，400(1989))案近似，法官在两个案件运用的解释方法和审查标准都显得十分相似，但得出的判决却迥异。可以说，这种意义上的国旗，雏形于南京临时政府和北洋政府，完备于国民政府、新中国。
二、统一政权之服从
从近代史看，国旗不仅表示对国家的认同，也是表达对政权的皈依。国家与政权是紧紧联系在一起的。特别是北伐过程，国民党刻意强化这种意识。这种观念一直延续至今。所以，在中国人的观念里，尤其是执政者的意识里，国家与政权，两者很难分开。这构成了中国人的另外一个重要的国旗观。
辛亥革命前后，各种政治势力角逐，革命党虽也议过国旗，但是，对于国旗的根本功能，具有统合、凝聚人们对统一国家、统一政权的认同，却缺少足够的自觉。所以，迟迟没有拿出统一的国旗。1911年10月10日，武昌起义猝然爆发，各地响应，为表示革命，黄龙旗弃而不用，而打出的旗帜自然也就不一了。旗帜对于不同的革命派系，意义更多的是体现在符号识别、革命标志，但旗帜的杂乱，也难免有分崩离析、军阀割据之嫌。
北伐战争是将国旗不断神圣化的过程，促使了社会各界、各团体、各种政治势力意识、认同和接受国旗。国民革命军所到之处，必以青天白日满地红旗取代五色旗。各方政治集团宣布革命，归附国民政府，也必先改换旗帜。1928年底，张学良的东北易帜，意义非凡，表达了对中央政权的臣服，代表了当时中国在名义或形式上实现了南北统一。
为香港和澳门回归而制定的两个基本法中，都郑重其事地规定了国旗事宜。因为有着一脉相承的观念，在中央政府与国人看来，在香港、澳门，飘扬着五星红旗，标志着收复主权，香港、澳门虽高度自治，仍属一国之内的地方政府，中央政府也拥有全面管治权。要体现上述关系，没有什么政治符号比国旗更直观、感性与直接的了。
三、政治意念之号召
很难说，黄龙旗有什么深刻的政治意念，但龙与黄色象征着皇权，定当无疑。五色旗受法国、俄国的三色旗影响，喻意五族共和，价值取向中性而普适。青天白日满地红旗传达着以党治国、党国一体。五星红旗也有政党意念在其中。青天白日旗、五星红旗都反映了革命奋斗史。难怪李学智教授在一篇有关国旗的重要论文中开宗明义地写道，旗帜往往是一种精神、思想或主义的重要象征，人们常常借助旗帜的颜色、式样及旗中的图案来表达自己的信念或理想。
中华民国北洋政府时期的五色旗，政治意义不鲜明，也不激进，只面向既成事实，尊重传统文化与习俗。当时政治派系林立，政治主张不一，而革命派内部意见又分歧，没有任何一个政治口号像五族共和一样为中国各民族、中国社会各阶层所普遍接受。所以，五色旗能够被广泛接受为国旗，也正是因为其凝练了这种政治意念与价值。
由兴中会会员陆皓东发想设计的青天白日旗，因陆皓东被害，他设计的喻意也无从知晓。孙中山在国旗之争中添加了红色，并以其政治理想做了解释。1929年由国民党中央执行委员会宣传部编辑的《党旗和国旗》进一步与国民党的政治主张勾连，对国旗应赋予的政治意义做了完整的解说。第一，青天白日代表的是生而为人无之不可的太阳及其永恒性，十二个光芒代表十二地支、十二个时辰、十二个月，意在把无穷的过去，流转的现在，无穷的将来都表示出来。第二，青天白日满地红旗的三色，除了孙中山所说的自由、平等、博爱外，还代表民有、民享、民生，以及民族主义、民权主义和民生主义之三民主义。
如果说五色旗在政治意念上属于中性，比较容易为不同政治势力、阶层、团体所接受，并自觉运用到很多场合，激发民族主义和爱国热情，那么，青天白日满地红旗由党旗稍事变造而来，把国家和政治紧紧联系在一起，体现了以党治国、党国一体的理念，在与国民党、三民主义难分难舍的国旗即青天白日满地红旗下，令各个社会团体向国家宣誓效忠，同时将此与置这些社会团体于党意识形态统制下的尝试相挂钩。通过操纵(manipulate)其内涵与解释，将国民对国旗的崇敬转移至国民党身上。
这种政治意味也影响了国民党政权更迭后继续沿用国旗之意义。因此，共产党执掌政权之后，采纳新的国旗也属必然。中华人民共和国国旗是五星红旗。红色，象征革命;五星呈黄色，黄色与中国人联系紧密。大星代表中国共产党，四颗小星代表工人、农民、知识分子、民族资产阶级。四颗小星环拱于大星右侧，并各有一个角尖正对大星的中心点，象征中国共产党领导下的中国人民大团结和人民对党的衷心拥护。
四、改朝换代之标志
自清末以降，辛亥革命的爆发，革命党以及各省附和宣布独立自治，都废弃清朝政府的黄龙旗，以示与清政权划清界线。北伐军事胜利之后，青天白日满地红旗取代了五色旗。三大战役之后，接续着百万雄师过大江，新中国建立，国旗变为五星红旗。
纵观历史变迁，每出现一次以革命方式更迭政权，新政权就必定要废弃旧政权的旗帜，通过立法或者决议，规定新的国旗，以示与旧政权的不同，否定是旧政权的延续，以示革命性。更重要的，是要向社会宣示执政的正统性及其政治理念。改旗易帜，是新国家外观的重要表现形式。
所以，不是国家变化了，而是政权性质变化了，政权的易手又不是通过选举制的宪政方式，却是通过暴力革命的方式实现的，这才导致国旗的频频更换。从这个意义上看，国旗作为一个国家政权的符号意义，更甚于作为一个国家的标志。是否认同、使用国旗，首先表现出是否皈依一个政权，服从一个政权，成为一个政权统治下的一部分。可以说，这是革命方式更迭政权必然具有的特征。
但是，随着民主宪政的发展，政权的更迭在宪法框架下进行，建立在普选基础之上的代议制，为政权的交接提供了充分的正当性与合法性，国旗也随之不再频繁更换，也成其为真正意义上的国之旗也。
