一、研究的缘起：关于国有自然资源范围的争议
我国涉及自然资源所有权的法律主要有《宪法》、《物权法》、自然资源单行法、行政法规以及地方性法规或规章。宪法第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。对于该条文，有学者认为，这意味着对集体所有的自然资源均作了明确性规定，因此，除此以外的一切自然资源，包括宪法未列明的其他自然资源，均应归国家所有，包括人类已发现的和未发现的自然资源。
另有学者认为，无论是从字面意义还是从规范结构上看，宪法第9条中的等字的未穷尽列举之意非常明显，而我国以生产资料公有制为主体的经济制度以及从资源利用的发展来看，都可以推测出宪法第9条中的等字具有开放的内在含义，除少数法定特例之外，一切自然资源都为国家所有。换言之，宪法第9条形成了我国自然资源以国家所有为主、集体所有为辅的所有权制度体系，自然资源私人所有权基本没有存在的空间，也就是所谓的自然资源所有权的二元结构。相比较而言，域外国家或地区自然资源所有权结构更加复杂，自然资源可能为国家或地方政府所有、私人所有，还可能是无所有权。从形式上看，我国自然资源所有权体制简单明了：私人不拥有自然资源所有权，集体拥有部分经法律明确规定的自然资源，其他的自然资源皆为国家所有。但是，理论界亦有不少学者对国有自然资源范围的绝对开放性提出异议。
在物权法制定过程中，有学者提出，地表水与野生动物不宜被规定为属于国家所有;对于陨石、乌木等，许多学者提出应该属于无主物，应适用先占规则;至于气候资源，不少学者反对其成为国家所有权的客体。这些观点，又颠覆了自然资源或者属于国家所有，或者属于集体所有的认识。对宪法第9条等字的不同理解，直接决定了国有自然资源的范围。《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。习近平总书记作出的《改革决定的说明》进一步提出应落实全民所有自然资源资产所有权。毫无疑问，倘若国有自然资源的范围不确定，必然影响改革的开展与深化。因此，界定国有自然资源的范围具有十分重要的实践价值。本文的研究思路是，首先对反对国有自然资源范围具有绝对开放性的观点予以分析，指出其不足，进而提出宪法第9条等字的应然理解，并对自然资源国家所有权的性质做简要评论，从而实现逻辑上的自洽。
二、相对列举未尽观的不合理性分析
有学者认为，宪法第9条中的等字，虽然体现了国有自然资源范围的开放性特征，但这并不表示除集体所有的自然资源皆为国家所有，某自然资源是否属于国家所有，应有法律的明确规定。本文将这一观点表述为相对列举未尽观。但是，在笔者看来，这种观点至少存在两个方面的不足，兹分述之。
(一)自然资源是否属于国家所有的标准难以确定
如果承认宪法第9条等字是相对列举未尽，那么应根据何种标准来确定哪些自然资源从属性上可以或者应当被界定为国家所有，哪些自然资源不应该被确认为国家所有?归纳起来，主要有如下几种观点：第一，战略意义标准。有学者认为自然资源国家所有的规范领域是具有战略意义的生产资料，在此基础上立法者进一步可以根据整体利益和长远利益两个解释基准对战略意义进行立法裁量而享有一定的政策形成空间。某些不具有整体利益和长远利益特征的自然资源也可以经由立法裁量不归于国家所有和集体所有，而允许私人所有。其理由是，确立自然资源国家所有是保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进，保证个体经济为社会主义服务，保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件。因该理由来自1982年宪法修改委员会副主任委员彭真所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，故而是制宪者的原初意图。第二，共有物标准。
罗马法把非交易物区分为人法物和神法物， 人法物又被区分为共有物、公有物和团体物。其中，共有物是指那些被认为不易由个人获取或实行经济管理的物品;因而它们不是由法来调整，而是放任由大家使用。公有物就其自身而言是易获取的和易对其实行经济管理的，但是出于公共福利的目的，它们被实证法保留给公民普遍使用。因此，有学者认为某些自然资源如气候资源属于公众共有物，从性质上讲，公众共有物不应该为私人所有，也不应该为国家所有，而应该由公众自由使用。为防止公地悲剧与反公地悲剧的发生，可以采用政府规制与市场竞争的方式进行管理，并非一定要确立为国家所有。质言之，该观点认为，某一自然资源是否应为国家所有，应根据该物的性质来定，若该物符合共有物的特征，则不应该纳入国家所有的范畴。第三，是否符合民法所有权理论之标准。该观点是以民法所有权理论来审视自然资源国家所有权。例如，有的学者认为，江河湖泊的水与野生动物资源等，无法特定，不能直接支配，不具有排他性，不符合民法物权理论有关物的定义，规定为国家所有，与法理相悖。有的学者认为，从所有权的由来、特征和功能来看，某个类型的自然资源所有权的形成，需要具备三个最基本的前提条件：一是稀缺，二是能够被比较准确地特定化，三是在开发利用过程中没有外部性影响或者影响很小。就气候资源而言，该资源是恒定资源，整体上取之不尽、用之不竭，故不符合稀缺要件;就现今技术条件来看，人类尚不具备对气候资源予以特定化的能力，不符合物的特定性之标准;气候资源虽为清洁能源，但其存在的外部性影响不是在所有权框架内能得到有效解决的。所以，并不具备将气候资源设定所有权的前提条件。
三、代结语：自然资源国家所有权的公权属性与民众之忧的消解
自然资源属于国家所有已成为一个普遍现象，差别在于国家所有范围的大小不同而已。诚如学者所言，规定自然资源国家所有权，成为一种正在形成中的、世界性的新趋势，意识形态没有成为自然资源国家所有权入宪的天然障碍。其原因是自然资源国家所有具有政治、经济、社会公平、国家安全等方面的正当性。在众多的自然资源所有权争论中，反对某些自然资源属于国家所有的重要原因，无非指向国家是与民争利以及担心国家以自然资源所有权人的名义向使用者收费。显然，造成这种担忧的根本原因在于把自然资源的国家所有权等同于民法上的所有权。只要确定自然资源国家所有权的公权属性，并对国有自然资源予以科学的分类，就可以既做到合理使用自然资源，又能够有效消除公众对自然资源国家所有的忧虑。
民商法学者大多将国家所有权视为民法上的所有权。然而，国家所有权与传统民法物权理论在许多方面皆格格不入：自然资源国家所有权不适应物权法某些规则的调整，如登记制度;大多数自然资源非物权法所指的特定物自然资源国家所有权不符合物权的绝对权特征，尤其是作为所有权内容的核心，自然资源国家所有权的处分权能受到了极大限制;自然资源国家所有权采用公法上的惩罚性措施予以保护，不同于民法所有权的救济途径;等等。需承认，民法所有权已成为一种成熟的理论范式，国家所有权在制度上亦源于传统的私人所有权制度，但也要看到，所有权不是民法的专有概念，当国家所有权概念逐步发展且不断突破民法所有权理论框架时，新的范式则有可能得以建立，形成与民法所有权相对应的公法所有权。不同于民法所有权，公法所有权存在的目的是为了公共利益，无论是从国家经济安全、自然保护还是从自然资源的社会共享与社会财富的公平分配等角度，都可以证成自然资源的公共利益属性。从某种意义上讲，自然资源国家所有权是一种权利，但更是一种义务。只要严格建立起国有自然资源财富的收益与分配机制，国家给民众留下的与民争利的印象自可逐渐消退。也正是自然资源国家所有权迥异于民法上的所有权，决定了国有自然资源在使用方式上的特殊性。从理论层面上讲，国有自然资源使用方式可以被划分为习惯使用、自由使用与许可使用。习惯使用是指人们依生活习惯所取得的对自然资源的使用权。如日本《河川法》第23条规定的惯行水利权以及我国《水法》第48条规定的家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水等皆为习惯使用权。
自然资源习惯使用权主要是基于历史传统而形成，为了避免国家在不经意间摧毁一直为人们自愿遵守和维护之既定规则，颠覆人们长期建立起来的预期，该权利被世界各国立法所普遍承认。此外，由于不同自然资源的属性存在较大差别，域外不少国家据此将自然资源分为国家公产与国家私产。对于作为国家公产的自然资源，国家应承认与保护公众的自由使用权，以公共利益为根本取向，仅能在某些特殊的情形下采用特许的方式实现一定程度的经济目的。作为私产的自然资源，国家则可以突出其追求经济效益的目的。目前我国正在建立的自然资源有偿使用制度，指向的是部分公产自然资源的特许使用收费与私产自然资源的特许使用收费，基本不针对自然资源的习惯与自由使用。需强调的是，在习惯使用、自由使用与许可使用的关系上，习惯使用与自由使用优于许可使用。只有当习惯使用、自由使用会给公共利益造成重大损害，许可使用才开始发挥其所具有的调节功能。简言之，自然资源国家所有的目的不同于私人所有，自然资源国家所有权是公法上的所有权而非民法上的所有权。未来法制建设的重要任务之一，是通过制度建设使这种目的能够得到真正的实现，并保障公众对国有自然资源的习惯使用与自由使用权，公众对自然资源国家所有的担心并无必要。
