一、授权立法的多元化
我国授权立法制度与实践呈现出多元化的样态。根据《立法法》第9 条的规定，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对第8 条所规定的法律保留事项中尚未制定法律的部分事项先行制定行政法规。究其实质，此种授权立法是为了弥补法律在部分事项上的空白，防止无法现象的出现，属于填补型授权立法。基于法制匮乏的特定时代背景，某些领域的无法现象是全中国面临的现实困境，而非个别地方的问题。因此，需要在中央层面授权国务院先行制定在全国范围内适用的法规。换言之，在以尽快建立社会主义法律体系为目标的法治建设初期，制定新法成为授权立法的主要任务，填补型授权立法成为完成此任务的重要方式，国务院则成为填补型授权立法的主要机关。除了对国务院的授权立法之外，我国还存在对经济特区的授权立法。
《立法法》第74 条明确规定，经济特区所在地的省、市人大及其常委会有权根据全国人大的授权决定，制定在经济特区范围内实施的法规。《立法法》并未明确规定对经济特区授权立法的权限，但从第90 条第2 款和全国人大及其常委会对五大经济特区的授权决定可以发现，被授权机关可以对法律、行政法规、地方性法规做出变通规定。所谓变通，就是有权依据具体情况，对法律、法规等上位阶法作非原则性的变动和突破。换言之，经济特区根据授权制定的法规在不违反上位法的基本原则的条件下，可以做出与上位法不一致的规定，此类授权立法便属于变通型授权立法。鉴于社会主义法律体系已经形成的局面，填补型授权立法的空间势必萎缩，而变通型授权立法的需求却日益增长。因为基于先行先试的改革策略，地方进行试验性改革始终是重要的改革方式，而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架，变通型授权立法便成为突破性改革的合法性来源。囿于变通型授权立法局限于经济特区，全国人大常委会在实践中开创了调整适用法律的方式来缓和改革与法律之间的紧张关系。随着全面深化改革的推进，各地纷纷主动申报改革试点，中央也不局限于选取经济特区作为改革的试验田。
而《立法法》第74 条、第90 条第2 款所涉及的变通型授权立法专指对经济特区，并不包括其他地区。如果说根据授权制定的经济特区法规能够保障经济特区改革的推进，但在其他地区深化改革则不具备此种立法权优势，难以做到重大改革于法有据。为了解决各地在深化改革中所遭遇的法律瓶颈，全国人大常委会先后四次授权国务院在广东省、自由贸易试验区、北京市大兴区等三十三个试点行政区域调整适用有关法律的部分规定。 为了发挥立法在改革中的引领作用，《立法法修正案》在总结相关经验的基础上，增加新的一条调整适用法律的条款作为第13条，规定全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政事项等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。该条款并没有明确规定被授权的机关，并以原则性的方式规定适格于调整适用法律的地域为部分地方，从而可以被合理地解释为中华人民共和国内的任何地方。因此，调整适用法律的授权决定并不局限于特定的区域，进而为各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基础。
二、规范变通型授权立法
尽管变通型授权立法是世界各国普遍存在的一种授权立法类型，但由于它对权力机关的最高权力原则构成威胁而备受争议。在我国，这反映为《立法法》对变通型授权立法讳莫如深，造成法律规定与现实实践之间难以完全契合。因此，有必要明确变通型授权立法的法律地位、适格的授权机关、授权对象和授权权限。首先，正确理解变通型授权立法的法律地位。在立法体例上，对地方的变通型授权立法处于明显的劣势地位。现行《立法法》对经济特区的变通型授权立法规定在第74 条，位于第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章的第一节地方性法规、自治条例和单行条例 而全国人大及其常委会对国务院的授权立法规定在第9 条，调整适用法律的授权则规定在第13 条，均处于第二章法律的第一节立法权限中。此种立法体例鲜明地反映出，对经济特区的变通型授权立法的法律地位并未得到认真对待。但是，根据第90 条第2 款和第95 条第2 款，经济特区可以根据授权决定进行变通立法，当变通立法与法律规定不一致、不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
这从侧面反映出变通型授权立法的法律位阶与普通的地方性法规并不处于同一等级，反而与法律处于相同的等级或接近于法律的等级。这表明变通立法的位阶高于普通的地方性法规，且并不一定比法律低。其次，规范授权机关和被授权机关。根据《立法法》第74 条的规定，在对地方的授权立法中，适格的授权机关为全国人大，并不包括全国人大常委会; 法定的被授权机关是经济特区所在地的省、市人大及其常委会，而经济特区所在地的市人民政府不在其列。然而，在授权立法实践中，全国人大常委会却对经济特区所在地的省、市相关机关做出过授权决定; 深圳、厦门、汕头、珠海等四个经济特区所在地的市人民政府也先后被全国人大或其常委会授权制定规章以在经济特区内实施。尽管这些授权决定的做出先于《立法法》的施行，但它们是效果持续性的法律事实，并不适用法不溯及既往原则。
换言之，这些授权决定违反了《立法法》。然而，这些授权决定却始终有效，导致《立法法》与现实之间存在断裂。为了使得对经济特区的授权立法能够有序进行，既要增列全国人大常委会为合法的授权机关，也必须严格执行法律，依法撤销对经济特区所在地的市人民政府的授权决定。全国人大常委会之所以应纳入法定的授权机关之中，理由有三: 其一，授权的内容可能涉及全国人大常委会所通过的法律，此时，由全国人大常委会直接做出授权决定有利于保持法制的统一性; 其二，在授权实践中，全国人大常委会对经济特区做出过自行授权和转授权，为了统一授权方式，有必要赋予其直接的授权主体地位; 其三，为了与授权立法的监督制度相衔接，强化全国人大常委会对授权立法的监督作用，有必要将全国人大常委会纳入授权主体范围，以突显其责任。依法撤销对经济特区所在地的市人民政府的授权，主要是考虑到已经对经济特区所在地的省、市人大及其常委会授权，因而不应再扩大被授权机关的范围，以免造成法制的紊乱; 同时，也是为了避免经济特区政府立法的部门化、缺乏民主性等弊端。
复次，依法限制变通型授权立法的权限。经济特区根据授权决定制定法规，要受到特殊限制: 一是要根据经济特区的具体情况和实际需要，即确有改革的需求; 二是要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，即变通应有底线。 这两项限制都是原则性的条件，尤其是判断具体情况和实际需要的权力掌握在经济特区的手中，因而无法对变通型授权立法形成实质性限制。这进一步加剧了变通型授权立法对法律的安定性、统一性和权威的威胁。尽管如前所述，对地方的授权立法在立法体例上并未纳入法律章的立法权限节，但为了规范化变通型授权立法行为，应将《立法法》第10 条的规定适用于对地方的变通型授权立法，在具体的授权决定中不宜采纳具体情况和实际需要的表述，禁止此种表述所蕴含的一揽子授权和主观性判断，而应当在授权决定中明确授权的具体事项，以及该事项必须遵守的基本原则。
三、完善授权立法后评估机制
授权立法不仅仅是经济体制改革、政治体制改革的工具，更是法律系统自我净化、自我完善的有效途径。畅通授权立法与完善社会主义法律体系之间的内在关联，也是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的重要要求。 为了根据授权立法的实施状况及时制定和修改法律，就必须在建立健全规范性文件审查机制的整体设计中，统一建立授权立法后评估机制，使得授权立法的备案制度、评估制度、裁决制度、撤销制度之间相互衔接，形成有效的监督机制，及时将填补型授权立法上升为法律，从变通型授权立法过渡到对法律的正式修改。在授权立法的备案制度、效力裁决制度和终止、撤销授权的制度的基础上，修正后的《立法法》新增第63 条规定: 全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常务委员会报告。就立法体例而言，该条位于法律章的其他规定节，因此，应对该条中的法律作狭义理解，解释为全国人大及其常委会制定的法律。那么，根据授权制定的法规能不能纳入该评估体系中呢?
答案是肯定的。同样从立法体例而言，国务院的填补型授权立法规定在《立法法》的法律章，对于变通型授权立法，如前文所述，也应赋予其类似于法律的地位。因此，应当将授权立法纳入后评估体系。根据《立法法》的规定，应在不断完善备案制、裁决制和撤销制的同时，建立健全授权立法的后评估制度，实现对授权立法的过程与结果的双重监督。授权立法后评估机制应明确规定评估机构、评估期限、评估标准等基本内容。其一，建立民主、科学的评估机构，保证制度之间的衔接。在授权立法的授权、备案、效力裁决、撤销体系中，授权立法的备案机关为授权决定中所规定的机关，对国务院的授权立法的备案机关为全国人大常委会，对经济特区的授权立法的备案机关还包括国务院和经济特区所在地的省人大常委会; 当根据授权制定的法规与法律规定不一致时，效力裁决机关为全国人大常委会; 而有权撤销超越授权范围或者违背授权目的的法规以至撤销授权的机关为授权机关，即全国人大或其常委会; 立法后评估机构为全国人大有关的专门委员会、常务委员会工作机构，并应将评估情况向全国人大常委会报告( 第63 条) 。
根据有权授权就有权撤销授权的原理，授权机关与撤销机关应是同一机关。而撤销授权的依据是后评估报告和被授权机关在授权期限届满前六个月所提交的实施报告( 第10 条第3 款) ，但是这两个报告所提交的机关却不尽相同，前者只提交给全国人大常委会，后者提交给授权机关。在全国人大常委会做出授权的情境中，授权机关、撤销机关和评估报告、实施报告所提交的机关都是全国人大常委会。而在全国人大做出授权的情况下，授权机关、撤销机关和实施报告所提交的机关是全国人大，而后评估报告所提交的机关是全国人大常委会，这就导致全国人大在审核授权立法的实施情况时，单凭实施报告做出决定，这不免有失偏颇。因此，应当规定全国人大的专门委员会有权向全国人大提交相关的授权立法后评估报告，或者规定全国人大常委会有义务向全国人大转交全国人大专门委员会所提交的授权立法后评估报告。在科学立法、民主立法原则的要求下，负责具体评估事宜的全国人大的专门委员会、全国人大常委会的工作机构应当吸收专家学者参与评估活动，提升评估的专业水准，并听取相关利害关系人的意见，以民主的方式协调各方利益。
