一、人大在公共决策过程中存在的问题
( 一) 对于人大参与公共决策，缺乏有效的理念激励
理念的问题主要在于，我们是否真正从公共决策的视野去看待人大决策。作为代议机关，人大决策应当体现公意，具有强有力的公共性。尽管从实践本身，人大决策业已具备公共决策的基本制度架构和某些创新实践。但是在理念的层面，尚缺乏足够的动力对人大在公共决策体系中的核心位置提供支持。
( 二) 人大决策过程中，代议的角色和功能发挥不足
在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。从政治过程的角度，公共决策过程中，参与、讨论、辩论、协商这些程序的意义和价值并不亚于决策的结果，甚至在某种程度上还要比后者来得重要。这意味着人大在公共决策过程中应当成为民意沟通、互动、博弈的核心平台。这同时也意味着人大作为代议机关的制度角色应当得以体现和重视。但是，在具体的实践层面，在与人大参与公共决策紧密关系的代议功能开发层面，无论是全国人大还是地方人大，迄今为止都只发挥了非常有限的作用。决策环节重审不重议，重表决、轻参与，协商程序少。这些问题的存在都极大制约了人大决策科学化、民主化的深入进行。
( 三) 人大决策缺乏一个行之有效、实践性、操作性强的规则体系
尽管关于人大决策，我们有专门的《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》、等专门的法律法规，但是这些规则和制度本身的界定和结构存有一定缺失。关于人大决策权的制度性规定过于宏观和笼统，缺乏具体性和操作性。决策关键环节的存有正式规则缺失或虚置的现象
( 四) 人大决策的公开性有待提升
转型期中国，民众对公共决策过程中人大决策的公开性和透明性有着相当的期待和兴趣。但是在实践的角度，人大决策公开与民众的期待有着一定的距离。一是决策内容的公开具有模糊性和选择性，不够全面和明确。二是决策会前公布、过程公布不够。现有的人大决策公开实践，大部分都是以会后公布为主。三是人大决策中，群众参与程度不够。公民旁听、立法听证、监督听证和座谈会等民众参与形式形式化、走过场现象较多，且缺乏制度保障，实施具有较大的随意性。
( 五) 决策过程中，人大代表的参政素质和权利保障有待进一步提高
公共决策过程中，一方面，代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高，另一方面，决策的公共性的取向要求必须为代表参与决策提供相应的权益保障，以此保证代表能够合理有效地体现民意。但是就人大决策而言，这两方面的工作都存有缺失。
二、存在问题的原因分析
客观上讲，人大在公共决策过程中问题的存在来自于以下几方面因素:
( 一) 党和人大在公共决策中的权限界定问题
从政体设计的角度，全国人大是国家最高权力机关。但是在实际的政治过程中，党的领导是根本。就其性质而言是一套民意代表机关的人民代表大会，在中国是作为一套国家机器的组成部分，由中共中央的高层设计并自上而下推开来的制度，是作为一种体现国家意志而吸纳民间代表参与的制度体系。在这种逻辑之下，人大决策的核心目的是使党的政策合法化。人大工作就是要使党的主张通过法定程序，成为国家意志，成为法律法规，成为全社会和全体人民的行为规范。在现实政治过程中，党是确定不移的权力中心，是公共决策的中心。在这种前提下，党对人大的认识决定了人大在我国重大事项决策过程中的地位和作用。在这种前提下，人大在公共决策过程中的定位很难是党和政府的质询者和挑战者，而是党和政府的合作者或帮助者。这种现实定位导致人大决策事实处于两种逻辑之下。一个是宪法和法律、法规等构成的制度性正式规则逻辑，一种是现实权力配置下的非正式规则逻辑。尽管前一种逻辑具有相当的制度规范的力量，但是在现实中起作用的往往是后一种逻辑。在后一种逻辑之下，党和政府层面的权力经常会凌驾于人大之上，这直接导致人大在公共决策过程中经常性地处于某种尴尬位置。比如上面提到的，认识理念问题、代议角色不突出等问题都是和这个因素有着直接的关系。
( 二) 人大决策的现实制度结构问题
首先在于，现有选举制度下，人大代表的代表性和责任心问题。由于我国长期以来，人大代表选举实行的是以多层间接选举为主的选举体制。县级以上的代表都是由间接选举产生。而且代表候选人的提名、资格获取上，具有主导权的党政部门往往首先强调代表的利益整合功能。这样，人大代表并不是选民利益的代表，而是一个抽象的整体利益的代表。决定代表身份的不是选民的意愿，而是相关党政机构，这使得代表在参与决策时，责任取向大多是落在对后者负责上。而规范意义上的代表人民，恰恰被忽视。其次，人大代表的非专职化与人大决策专业化之间的落差也使得代表参政更多地是简单同意，而不是代表选民表达观点和议事。
在整个人大体系中，只有人大常委会组成人员中的专职委员是专任制，而人大决策的主体人大代表和常委会委员绝大部分都是非专职的。这就意味着，大部分代表或委员都是在职业身份之外兼职做代表。其生活来源和职业前途都系于其本职工作，而非代表这一身份。而人大决策事实上又是相当专业化的过程。代表的兼职身份却必然使得绝大部分代表和委员对人大决策的议题不能有着充分透彻的了解和认知。再加之人大会期短，这使得代表和委员切实参与人大决策，有效表达民众观点更是困难多多。再次，人大决策的议决制度结构不利于不同观点的有效沟通和表达。一是人大自身结构的问题。全国人大全体会议+ 全国人大常委会的一院双层式的结构，在具体决策实践过程中使得作为机构的人大容易具有金字塔型的官僚组织倾向，不利于每位代表和委员平等行使职权。二是具体的议事和表决机制问题。分组/团讨论的议事结构对不同区域代表之间交流构成了一定的限制，这使得会议的沟通性不能得到充分体现。议事方式上，陈述和审的时间多，议的时间少。表决环节，代表和委员独立权不能得到有效保证。另外，开会期间，代表和委员与民众交流的环节少，会议公开性不够，这些都使得人大决策距离真正的公共决策有着相当的距离。
( 三) 缺乏系统科学的议事规则体系
只有有了规则，组织的决定才能协调一致，前后统一，不会随着领导人的反复无常，也不会被某些领导人的强词夺理所操纵左右。议事规则是体现决策民主的一项最重要工具和指标。从当前现状看，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律、法规对人大议事做出了较为系统的规定。但是作为程序规范，这些法律法规所构成的议事规则体系，首要的问题是: 宏观性的规定较多，对于议事步骤、议事方式的规定不够具体明确，尤其是后者还存在方式单一，缺乏顺序规定的问题。这使得很多大的规则只有原则性，而无操作性，实践中的随意性大。
三、对策分析
( 一) 执政党应当积极转变理念，以促进沟通、协商和科学民主决策的正向角度看待人大决策，着力退出控制型、动员型的惯性思维窠臼制度的实际效度，不取决于制度本身的变化与发展，而取决于制度的行动者的行动理念、行动方式是否发生变化;在行动者的行动逻辑没有发生变化的情况下，制度变化与发展要产生新的制度运行效度是比较困难的。人大决策必须要坚持党的领导。公共决策过程中，人大位势的转变以及具体的制度落实和改革，从根本上依赖于党执政理念的转变。但在某种程度上，我们党和政府的执政理念还带有一定革命党式的管控、动员的思维。公共决策所强调的沟通、协商等理念尚不能具体程序化地体现于人大决策过程中。在这个层面，人大决策适应公共决策价值取向的首要核心问题在于改变参与者和行动者的行动逻辑。而要实现这一点，核心在于我们党整体执政思维的转变。
( 二) 人大在整体公共决策中的权限、地位要明晰，并有制度性保证其核心问题在于保证党委和人大在决策中的权力平衡。也就是说，党委的创议权不能代替或控制人大的审议权和决定权，同时人大的审议权和决定权亦不能脱离党的领导。对此，首要的重点是明确执政党与人大在公共政策制定过程中的权力边界，切实保障人大在公共决策中的权力和地位。应当使执政党从具体的方案、指标设计中解放出来，将主要精力集中在政策目标的确定上，确保政策方向符合最广大人民的根本利益。其次，必须要有明确、具体的立法来对党、政府、人大在公共决策中的具体权限进行界定和划分，要使人大成为公共决策的应然主体和事实主体。
( 三) 人大决策制度结构的改革和完善在公共决策方向转变的过程中，人大决策方式转型的一个关键阻碍在于旧有制度结构所造成的路径依赖。对此，人大决策制度必须在结构化层面进行一种渐进的改革和完善。这一方面，改革的切入点应当在于以下几个方面: 1. 延长人大会期; 2. 改变人大代表兼职的现状，增加专职代表，并增加人大常委会专职委员人数; 3. 改革金字塔型人大议决结构，在决策中更多地体现代表和委员的声音; 4. 现有条件下，将基层人大代表直接选举实践做实，逐步培养代表对选民负责的责任心，提升其参与政府决策的沟通能力和专业决策水平，并以此为突破口，形成示范效应。
( 四) 议事规则的细化和完善
其思路在于两点: 一是既有议事规则的逐步细化。这主要包括议事、表决的方式和程序的细化。对于重要环节，有必要制定制订单独的条例或法规，先行完善。从现实的角度，目前在人大提案、质询、辩论、听证、任免、公民旁听等层面都非常有必要建立相应的专门条例或法规。二是要重视基层人大在完善议事规则上的一些创新性做法，对其进行制度化推广。对于近年来出现的诸如民主恳谈、预算协商等新的民主议事模式创新要保持开放、鼓励的姿态，加大调研和试点力度，总结好经验，促进其制度化发展。
( 五) 要充分重视人大决策的公共性和开放性
转型期，我国公共决策的议程设置必须突出并着力解决经济社会发展中涉关全局的重大问题和人民群众关注的重点问题。公共政策制定过程中，党和政府政策议程的设置应当和人民群众心目中的公共议程的设置有着相当的重合或对接。这意味着，人大决策必须从以往关门决策模式和动员式决策模式中走出来，成为党和政府决策民主化、科学化的核心依托，成为密切党群关系的核心平台。对此，从现实的角度应关注三点。一是增强人大会议的透明度，着力将公民旁听进行具体化、制度化落实，加大对媒体公开的力度，尤其应注重媒体对人大辩论、质询等环节的报道和宣传。二是高度重视专业咨询机构和专家在人大决策中的作用。应当建立和完善人大决策专家委员会的相关制度，借力外脑，促进决策科学化、民主化。三是重视基层人大诸如民主恳谈、人大代表联系站等协商民主实践，鼓励基层政府通过人大这一平台与群众进行沟通、对话。
