一、对现行宪法四次修改的评价与分析
20 12 年迎来现行的1 9 8 2 年宪法颁行三十周年。1 9 7 8 年党的+ 一届三中全会之后, 按照解放思想、实事求是的要求, 全面修改之前的1 97 8 年宪法而颁布现行宪法, 其历史意义和影响非常深远。然而随着社会的发展变化, 尤其是经济制度方面出现了深刻变革, 现行宪法不断暴露出其不足。为了弥补不足, 现行宪法于19 8 8 年、1 9 3 年、19 9 年、20 04 年进行了四次修改, 共三十一条修正案。这些不足之处, 有深刻的社会和历史原因, 并不能因此否定其积极的历史意义和影响。相反, 现行宪法四次修改的过程, 反映的恰是任何宪法都不可回避的适应性规律。回顾现行宪法的四次修改, 尽管还存在着程序、内容等方面的不足, 但如果从稳定与审慎的视角评判, 四次修宪 一言以蔽之、其功莫大焉 。
( 一) 现行宪法四次修改体现的基本特征
1.现行宪法四次修改的提议主体均是国共产党作为执政党的中国共产党, 在修宪建议方面的慎重和稳健表现得非常突出, 依法执政的态度和水平不断提高和改善, 令人感怀和欣慰。2.现行宪法四次修改内容以经济制度的变革为主, 与此同时, 修宪内容与社会转型总体上基本适应、虽然还存在不同程度的滞后现行宪法四次修改, 从自身发展而言, 是日益成熟和不断完善的过程: 从横向比较而言, 修改宪法带来的社会变革并未导致宪法危机甚至社会动荡。3.现行宪法四次修改还存在不足例如, 在内容上, 还存在话语表述的严密性不足, 人权保障的不充分, 合宪审查和违宪诉讼制度的缺失, 与国际法的对接或冲突调整的或缺等问题: 在程序上, 还存在修宪议案的提出主体没有多元化, 修宪议案的审查程序没有完善, 宪法修正案的通过程序没有完善等问题:等等。
( 二) 现行宪法四次修改体现的宪法惯例中国共产党在现行宪法四次修改过程中, 始终起着主导作用, 宪法修改的基本动因、基本程序和具体内容, 都是在中国共产党的领导甚至直接干预下完成的。在宪政实践中形成并有一定持续影响力的惯例,称之为宪法惯例。具体包括:修宪提议者均为中国共产党中央委员会我国宪法的明文规定设定了修宪的两个权力主体 全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表。而事实上, 这两个权力主体几乎没有将修宪权主动行使过。而与此同时, 中国共产党中央委员会在每次党的全国代表大会闭幕之后就开始运作修宪事宜, 并为之成立专门的组织机构, 然后在适当时候向全国人大常委会提出修改宪法的建议。2.修宪时间基本上都是中央领导集体换届之时现阶段我国中央领导集体(指党中央和中央国家机关领导人) 基本上是五年一届, 五年任期届满即行换届(包括部分连任者)。我国中央领导集体换届集中在r 9 8 7 年至1 9 8 8 年、1 9 9 2 年至1 9 9 3 年、19 9 7 年至1 9 88 年、20 02 年至20 03 年, 现行宪法的四次修改恰好同时展开, 为何如此? 主要因为新一届中央领导集体(包括连任者) 上任伊始均运作修宪事宜。马克思主义法学基本原理认为, 法的内容往往会随社会物质生活条件的变化而变化, 这种法的变化不是自发完成的, 而是由立法者自觉完成的: 统治阶级物质生活条件决定法的内容。
例如, 需要成熟的时机才能修改宪法实现经济关系变动, 而这一时机正是中央领导集体换届之际。这种时间上的一致性并非巧合, 而是在法律层面集中反映的中国特色政治生活。3.修宪内容基本上来源于中共中央修宪建议稿20 03 年12 月, 中共中央首次对外公开发布向全国人大常委会提出包括+ 四条修改宪法建议的修宪建议稿。随后的2 0 04 年3 月、+ 届全国人大二次会议, 这+ 四条建议变成宪法修正案, 并被全部通过, 只是略微调整个别条款的表述顺序。而据统计, 现行宪法四次修改过程中,中共中央提出的修改建议均在随后的全国人大会议上悉数通过。而事实上, 中共中央修宪建议稿基本上脱胎于相应的中国共产党全国代表大会的主题报告以及党章修改的内容。还有学者认为我国的宪法惯例除上述三点之外, 还有 中共中央在修宪过程中召开党外人士座谈会征求修宪的意见, 、 宪法修正案由全国人民代表大会主席团公布 等内容: 而且还存在着宪法惯例向成文法转化的现象。
( 三) 现行宪法四次修改体现的修宪模式
基于上述的宪法惯例, 我国已经形成的现行宪法修改的基本模式可以概括为 政策性修宪模式 , 即根据党的政策适时修改宪法相关内容, 将党的政策的主要精神纳入宪法, 并作为国家政治、经济等活动的准则。圈作为我国宪法修改主导模式的 政策性修宪模式 , 是由我国社会主义革命和建设的历史和实践决定的必然选择, 反映了我国坚持中国共产党政治领导的国情。而及时将党的政策通过修宪的法定程序上升为国家意志, 是坚持正确政治方向在宪法上的体现。但也要意识到, 将党的政策的精神体现于宪法之中, 绝不能当作宪法完善的目的, 只能是宪法完善的一种方法。宪法完善的主要目的应是制度( 特别是体现宪政基本精神的制度) 的完善。但从实践看察, 现行宪法四次修改的重点都集中在政策变更上, 对公民权利的保障和国家制度的完善显然关注得不够。随着社会主义法治进程的推进, 今后修宪模式的重心, 应该由政策变更转到公民权利的保障和国家制度的完善上来。
二、对党的十八大以后现行宪法继续修改的展望
目前在现行宪法修改方式的选择上, 我国学术界有两种观点。一种观点主张全面修改现行宪法, 另一观点主张局部修改现行宪法。两种观点都有其较充分的理由,
也反映了我国现行宪法修改所面临的矛盾。本文认为, 目前即使是现行宪法中许多有价值的规范, 在实践中也并没有真正地适用。宪法是否全面修改尚不是当前宪政领域的主要问题。在诸如宪法解释制度、违宪审查制度、宪法法院制度等相应制度条件尚未成熟的情况下, 完全指望通过全面修改现行宪法来促成法治的转型, 还是不符合我国实际的。回基于我国仍处于社会发展转型时期、法治基础比较薄弱的实际, 仍以局部修改的方式逐步完善现行宪法为好, 另外, 探索性、过渡性的内容不宜再出现在宪法中。待宪法理论更加完善, 宪法实践更多积累, 宪法观念更多积淀, 社会发展更加有序时,方可考虑现行宪法的全面修改。如前文所述, 我国现行的修宪基本模式是: 根据党的政策适时修改宪法相关内容, 将党的政策的主要精神纳入宪法, 并作为国家政治、经济等活动的准则。据此可以预见, 随着2 0 07 年党的+ 七大的召开、党章的最新修改以及2 01 2 年党的+ 八大的召开, 现行宪法将继续局部修改。最近几年( 2 01 3 年一2 01 4 年) 可能会启动现行宪法的新一次修改(即第五次修改) ,
涉及 科学发展观, 、 社会主义和谐社会 写入宪法等重要内容。应当承认, 现行宪法四次修改的慎重和稳健思想是可取的, 而慎重和稳健思想的另一面, 则折射出其保守和滞后的倾向。因此, 新一次修宪的启动, 应当努力克服现行宪法四次修改过程中存在的不足之处, 注意在以下四个方面加以完备:
( 一) 在修宪目的上, 应当从政策变更转向制度建设应当树立遵从宪法的基本价值的需要而修宪的观念, 而不是跟随执政党政策的转变而修宪的观念, 由政策变更转向公民权利的保障和国家制度的完善。今后宪法的修改重点应在于对照宪政要求, 看公民权利保障和政府权力限制是否达标, 宪法文本是否已很好地体现宪政基本价值。
( 二) 在修宪程序上, 应当完善有关的宪法规则我国宪法修改的程序已初步形成, 但还存在不足之处: 我国宪法修改提议主体仅有两个: 全国人大代表的宪法修改提议的法定人数规定偏高。在会期较短( 一般不超过+ 五天) 和代表总数较多(接近三千人) 的每年一次的全国人大会议上, 很难达到提议的法定人数。在我国的修宪实践中, 一般是中共中央提出修宪建议稿后, 才启动宪法修改程序, 因此, 可考虑将中国共产党的修宪提议权在宪法中明确规定。另外, 还可以针对全国人大代表修宪提议的法定人数不易达到五分之一以上的问题, 采取减少法定人数, 或赋予其他团体( 如全国人大会议主席团或若干人大代表团) 修宪提议权。
( 三) 在修宪内容上, 应当完善相关的宪法制度
1.关于人权的宪法保障
( l) 人权保障的规定不够到位。有学者认为, 宪法以约束国家权力和保障公民权利为核心。而被学者认为两大核心之一的保障公民权利方面, 现行宪法第四次修改虽然将宪法第二章 公民的基本权利和义务 第三+ 三条增加一款 国家尊重和保障人权 , 但还不能完全体现保障公民权利作为宪法核心之一的地位和意义。应不仅限于在宪法第二章中规定 国家尊重和保障人权 , 要考虑在宪法序言或总纲中增加类似表述, 否则约束权力与保障权利不能真正形成同为核心的关系。
( 2 ) 完善公民选举权的宪法规定。直接选举的范围过小和缺乏竞争性选举, 是我国公民选举制度存在的突出问题, 这与现代民主的要求不相符合。应当根据社会发展、通过修宪逐步实现选民直接选举人大代表的层级从县级推进到省级, 最后实现各级人大代表均由直接选举产生: 在提高选民直接选举人大代表层级的前提下, 容许人大代表选举有一定程度的实质性竞争。另外, 2 01 0 年新修改的选举法已取消城乡选举差别, 实现 同票同权 , 下步重点是在人大选举中切实落实城乡按相同人口比例选举人大代表。
( 3 ) 其他应由宪法规定的公民基本权利。① 沉默权。宪法确认沉默权, 不仅是履行人权公约的需要, 更是保障人权的需要。② 恢复公民自由迁徙权的宪法规定, 并相应深化户籍制度改革, 逐步消除城乡户籍差别。
2.关于违宪审查与诉讼
目前对宪政制度设计的批评, 是学术界对现行宪法批评的焦点, 尤其是违宪审查与诉讼问题。关于违宪审查与诉讼的探讨已在学术界持续多年, 相关制度设计的立法建议早已层出不穷, 设立专门宪法法院或者全国人大所属的宪法委员会都有可借鉴之处。本文认为, 先在全国人大内部设立宪法委员会, 作为将来设立宪法法院的过渡机构, 是比较现实可行的。( 在修宪实施上, 应当完善宪法的实施制度图在我国, 全国人大及其常委会作为监督宪法实施的主体, 实际行使职权的例子很少: 而现实中违反宪法的行为却较多, 往往没有机构和人管。学术界关注宪法的司法适用问题已经很久, 还有许多不同意见, 实际上并没有引起足够的重视。宪法在我国政治生活中处于相对尴尬的地位。本文认为, 宪法实施是提高宪法权威性的最佳途径。宪法作为根本大法的权威, 是要靠社会生活中的实施, 而不是来自于宪法的规定多么完善: 宪法权威性建立起来, 宪法才可能会较少修改, 才能真正体现宪法的稳定性。目前宪法实施的重点和难点应是落实宪法规定的公民基本权利保障条款, 例如公民言论出版自由保障、结社自由保障、宗教信仰自由保障、政治权利保障等条款, 应当把注意力更多地投放到公民基本权利保障条款的具体立法保障和已制定的相关法律的实施方面。
