所谓政府辟谣，一般指官方对一定时空范围内未经证实或无明确根据的信息进行澄清或驳斥。作为判断信息真伪的权威机构，政府部门对于谣言的判定具有合法性和正当性，但无视被澄清或驳斥信息的真实性，一味发布权威信息，往往会使自身陷入公信力危机，杭州市政府在多次辟谣后突然实行汽车限牌就属于非常典型的案例。除此之外，与政府辟谣相关的、影响比较广泛且最终被证伪的典型事件还有2007年10月陕西省华南虎事件、2009年2月江苏省响水县水污染事件、2012年12月刘铁男事件、2013年10月宁夏回族自治区高速公路重大车祸事件等。在类似事件的影响下，经官方辟谣的信息不一定是谣言已经成为大多数民众的共识，在政府辟谣不能带给公众明确可靠的预期时，公众往往会倾向于相信谣言。
一、真伪边界：政府辟谣的局限性
政府辟谣在维护社会公共秩序、指引公众行为方面的意义毋庸置疑，但不确定风险不可避免，谣言的传播性也会削弱政府辟谣的实际效果，所以，要让政府辟谣成为人际信任的基石，辟谣行动的开展必须建立在谨慎衡量的基础之上。
(一)谣言与政府辟谣的二律背反
首先，经验与直观判断是人们理性的无知的重要诱因。在大多数情况下，人们对于信息的判断源自自己的直觉，尽管这种直觉可能是错误的。通过群体共鸣，直觉判断得到扩大和强化，即便是政府部门此时发布了客观的信息，也很难对其进行改变。也就是说，这种情形下的政府辟谣很难达到消除人们先见的目标。只要谣言不会引起严重的后果，完全可以等待其经过发酵期后自行消失。
其次，从众心理推动谣言的广泛传播。正如勒庞(2005)所言，聚集成群的人，他们的感情和思想全都转到同一个方向，他们自觉的个性消失了，形成了一种集体心理。在集体心理的作用下，人们会倾向于通过信息在社会中的传递形成自己的判断，这一现象在与该事件相关的群体中表现得更为明显。从众心理的产生根源既有知识和信息的匮乏，也有人们强化自我感觉、期望获得他人认同的因素，不过随着教育水平的提升、信息获取量和获取途径的增加，个体抗拒群体传染而对谣言做出客观判断的能力必将得到强化和提升。
再次，情绪感染推动谣言传播。社会学家罗伯特默顿(1968)提出的自我实现的预言理论认为，一开始对情境的一个错误定义将引致一个新的行为，它使得起初是错误的观念变成现实。自我实现预言的似是而非的有效性永久化了错误的盛行。因为预言者会引用事件的真实过程作为他一开始是正确的证据。虽然谣言与预言存在不小的差异，但该理论在解释谣言传播机制的过程中仍具有重要意义。谣言的制造者和传播者往往带有紧张、厌恶、愤怒等不良情绪，这些情绪的存在一方面推动了谣言的进一步传播，另一方面也会使谣言的不良效果被迅速放大。
(二)谣言无法止于公开
第一，信息的充分供给并不能对谣言的传播形成足够的约束。对于公众而言，政府辟谣并不是对既有信息的消除，而是新信息的增加，实际上，由于人们相信谣言或政府辟谣都遵循凭借已获取信息进行判断的逻辑，所以偏颇吸收在这一过程中不可避免，而且在谣言传播方面，偏颇吸收的表现更加明显(卡斯R.桑斯坦：《谣言》，中信出版社2010 年版，第72 页)。另外，辟谣能否收到预期效果与辟谣主体是否得到公众信任存在密切关联，若政府与公众之间存在信任危机，那么即便政府辟谣时公布的信息是真实的，公众也会基于之前的经验倾向于选择相信谣言。
第二，谣言难以通过政府信息公开制度得到消除。国家治理模式由权威过渡到民主是当前公共管理的世界潮流，政府信息的透明度也逐渐成为衡量政府公信力的重要标准，国务院制定并实施《政府信息公开条例》的目的就集中在提高政府工作透明度以及保障公民知情权两个维度。但无论是理论研究还是实践经验均表明，政府信息公开并不能实现完全消除谣言的目的。一方面，政府部门作为唯一的权威发言者会面对拥有权威的人应该做什么的质疑，即只有在本身拥有合法权威的情况下，公众才会信任并服从政府部门发布的信息;另一方面，政府公开信息的权威性来自其真实性，一旦出现信息不实、隐瞒信息等行为，政府信息的权威性就会完全丧失，辟谣的最佳时机也会因为政府和公众间的信任危机而错失。所以，政府信息公开的另一项重要工作就是对所公开信息的真实性进行论证，并以此树立政府权威，简单地通过公开信息并不能消除谣言。
(三)谣言不能止于智者
虽然荀子曾有流言止于智者的观点，但在充满不确定性风险的社会，这种观点已经不再有现实可能性。无论是从理性还是感性的角度分析，全知全能的智者都不存在，个人不是服从作为起因的各种心理法则的自动机，而是运用某种手段实现他们的目的的选择者(JR沙克尔顿，G洛克斯利：《当代十二位经济学家》，商务印书馆1992 年版，第99 页)。个体的知识局限不能为信息的无偏见处理提供必要支撑，即便是在我们所掌握的知识中，也有一部分是毫无根据的，只是我们并没有意识到这个问题，当谣言出现并点醒我们时，知识的统治就会因其不确定性的提升而出现螺旋状下降，此时智者的指引将无法为谣言的澄清提供任何保障。也就是说，在特定情形下，受情感因素影响的公众难免会相信那些看似合情合理的谣言，即知识的不确定性让任何人都存在相信谣言的可能性。
二、言出有据：政府辟谣的目的性
通过以上分析我们可以看出，谣言的传播不可避免，那么，如何在保障政府辟谣合法有效的同时防止对言论自由形成过度限制，就成为需要讨论的关键问题。政府辟谣的目的在于维护社会公共秩序，而秩序是在人类相互交往中产生的，并不完全是设计的结果。所以，对于社会公共秩序的保持应多于建构，即便是对严重影响社会运行的谣言进行干预，也应确保干预手段的合法性。
(一)区别国家治理与维护社会公共秩序的法律意义
虽然国家治理与维护社会公共秩序具有天然的关联，但前者更重视实现预防的效果，后者则强调危险的可责性。政府部门行政管理职责的履行要求权力法定和依法行使，行政主体基于授权或委托的职责必须通过法律的方式加以规范，并通过责任追究机制对未依法履行职责的行为进行惩处。从某种程度上看，政府辟谣行为的可诉性是其依法行政的评价标准，在实际操作过程中，政府辟谣的目的是维护社会公共秩序，消耗的是社会信任与公共资源，这就要求政府辟谣行为必须排除地方政府和个别官员的利益，若不计后果和成本地将维护地方政府与个别官员的利益等同于维护社会利益，必将为本已日益尖锐的社会矛盾的激化埋下伏笔。
(二)现实需要的正面回应
谣言真伪的不确定性将会带来社会恐慌，而合目的性的政府辟谣则可有效矫正社会的无序状态。首先，合目的性的政府辟谣能够缓解公众的消极心理，为公众提供可预期的行动方向，这一点在公共危机及突发事件情形下的表现更为明显。例如，在2012年甲型H7N9流感病毒应对过程中，政府部门全面监测并实时通报与疫情、受感染人数相关的真实数据，并指导公众避免接触活禽，大部分省市的活禽交易市场也迅速关闭，谣言继续传播的空间得到最大限度的消除。正是由于采取了以上积极措施，2003年非典时期因隐瞒感染人数和疫情所引起的全民备战局面才没有出现，人民生活依旧、社会秩序井然。其次，合目的性的政府辟谣能够推动有效沟通，帮助公众分辨事件真伪。政府辟谣不应当是对自由言论的限制，相反，它应当为公众提供一个对事件发表意见并进行讨论的平台。以往对于谣言和辟谣的研究成果表明，人们即便是在不相信谣言的情况下，也会受到来自谣言的不同程度的影响，而且若政府辟谣方式不当，反而会让民众倾向于信任谣言。所以，遵循合目的性的政府辟谣必须允许公众质疑，只有这样，才能巩固彼此间信任的基础，使政府辟谣的作用在一个更加开放的社会环境下得到更好的发挥。
三、度己以绳：政府辟谣的法制化
作为社会控制的重要方式，法律维持社会秩序并将其中的重要部分内化为法律。政府辟谣的合法性离不开充分论证及公众认可，只有以此为基础，公众才会倾向于自愿服从或认同。
(一)政府辟谣的法律限制
第一，确定适合的政府辟谣主体。虽然《政府信息公开条例》指定了行政机关政府信息公开工作的责任机构，但由于政府辟谣与信息公开不可等同，所以无法依此判定政府辟谣的主体，行政机关、新闻发言人、部门负责人乃至官员个人均可作为政府辟谣的代表。在确定政府辟谣主体的过程中，首先，应参照《政府信息公开条例》，由各级人民政府及县级以上人民政府工作部门指定信息公开机关承担辟谣工作;其次，涉及两个以上工作部门的，应与相关行政机关沟通确认，不能确认的，应由其共同的上级机关指定负责机构;再次，对于影响广泛、情况复杂的重大危机管理事件，应由省级应急管理机构肩负辟谣职责。以上机构都需要通过修改相关法律法规的方式进行授权，并规定除以上机构外，其余行政主体均不得通过任何方式辟谣。
第二，厘清政府辟谣的应然范围。政府辟谣范围若过于宽泛必将引起公共资源的过度消耗及公权力的滥用，所以应基于合目的性这一界限对政府辟谣的禁区进行划分。例如，对涉及某官员的负面报道进行辟谣就涉嫌运用行政权力维护个人利益，无论是官员本人还是其所属机关的辟谣行为，都违反了行政回避原则。政府不能因为畏惧真相公开所带来的负面影响而有所隐瞒，正确的做法是通过合法方式调查事实，并由司法机关做出公正裁决。国家能源局对刘铁男涉嫌腐败问题的辟谣就是这种情况的典型案例，在刘铁男受贿罪证据确凿并由检察机关依法提起公诉后，政府辟谣的公信力受到了极大的损害。
第三，监管政府辟谣的方式。随着传播载体的更新，政府辟谣方式也呈现出多元化发展的良好势头，虽然这种转变提升了政府工作的实效性，但同时也带来了许多亟待解决的问题。首先，政务微博的名称认证只有加V一种方式，缺乏规范性的命名给公众的准确查找带来一定困难。其次，微博的字数限制不能满足政府辟谣详细描述的具体要求，难免会对公众信任度产生一定的影响。再次，信息审核的有效性不足。现实中屡见政务微博辟谣后又自我否定的现象，说明在信息审核方面还需要进行改进和加强。
第四，明确政府辟谣责任。责任主体的缺失是公众对政府辟谣信任度不足的重要原因，集体负责使归责去个体化，无法对不当的政府辟谣行为形成有效制约与威慑。不过就目前的实际情况来看，责任的可诉性、归责明确化等程序问题仍然存在，由哪一方提起诉讼、受害人以及损害程度如何确定、如何分配举证责任等，都是需要进一步分析和讨论的问题。为了确保法律的稳定性，比较可行的做法是通过最高人民法院发布司法解释的方法进行具体规定。
(二)政府辟谣行政监督体系的完善
第一，推动公共权力内部的监督机制改革。在发挥现有行政监督作用的同时，对行政责任个别化的途径进行创新，即通过制定规范性文件遏制先否定后肯定的政府辟谣行为。近年来，全国各地纷纷推行的行政首长问责制度就是一种有益的尝试。以上海市浦东新区的《浦东新区行政首长问责办法》为例，其中明确规定了浦东新区人民政府对所辖范围内各级行政首长不履行或不正确履行职责、在公共场合的言行与职务身份不相符合等行为，造成重大失误或不良社会影响，依照本办法对其问责追究。该规定将行政首长的口头言论纳入问责范畴，使行政责任通过形式法治的途径加以落实，对于改善公民因谣言获罪和官谣之间惩罚机制不统一的局面无疑具有重要的里程碑意义。
第二，充分发挥外部监督的积极作用。公众监督、媒体监督所形成的社会舆论压力对于规范政府辟谣行为同样具有重要意义。在以往众多危机管理事件中，媒体都很好地行使了监督制约的职责，即通过新闻工作者认真负责的工作态度和良知推动政府机构及其工作人员自律。不过，要想真正发挥媒体监督的作用，就必须对主流媒体的声音持宽容态度，允许政府辟谣信息与谣言进行竞争，事件的真相也会在这种竞争的影响下最终浮出水面。与媒体监督不同，公众监督作用的发挥离不开具有较强可操作性的政府与公众间沟通模式的大力支持。如果政府以商谈者的角色真诚地与公众进行沟通，就能使公众的情感信任得到增强，提高公众对于政府的信任度，最终实现提升政府辟谣效果的目标。
四、结语
政府辟谣无论对社会秩序的稳定还是公民行动的预期都具有积极的保障作用，其重要性和必要性不言而喻。同时，正是因为这种重要性和必要性，作为辟谣主体的政府部门必须更加审慎，厘清政府辟谣的边界与范围，确保自身对谣言的介入具有合法目的这一重要基础，不当为者不为，当为者以合乎法律、法规、政策为前提，行为方式必须遵循相应的法律程序，从而更好地实现提升政府公信力的工作目标
