1 统观设区市行使立法权
为限制和规范地方权力，规范、杜绝各类红头文件侵犯民权;为填补地方在城乡建设与管理，历史文化保护、环境保护等领域立法的不足，使地方各政府部门及其工作人员有法可依;为理顺中央和地方事权、推进国家治理体系和治理能力现代化;通过赋予设区市以立法权以解决地方发展面临的各类问题，为地方发展提供法律保障。设区市人民代表大会在立法过程中应起主导作用，原则上由人大立法的，不应交设区市人大常委会或政府立。设区市人大常委会只就一些次要的事项立地方性法规。在设区市人大及常委会来不及制定地方性法规时，设区市政府事出紧急才允许制定政府规章。规章施行两年后，视情况，要么废止规章，要么制定地方性法规。
同时，设区市行使立法权的主体是有要求的，设区市人大、设区市人大常委会、设区市政府应在法律规定的权限范围内依次进行立法，不能越俎代庖，越权立法。各设区市应把行使立法权视作一件严肃谨慎的事情，尽量减少社区市场人大常委会立法以免几人聚一块粗糙立法;尽量减少政府立法以避免政府既作执行者又当制定者。据全国人民代表大会法律委员会意见，设区市应对自身立法权所涉及三类事项的理解从宽把握。第一对城乡建设与管理，其内涵要从宽理解，除城乡基础设施的建设与管理外，应包括提供公共服务和公共产品在内的建设与管理。具体应包括：城乡规划、城乡基础设施建设与管理、城市市政、城市交通秩序管理，以及文明行为促进、信息经济促进、绩效管理、职业技能培训、老年人、妇女、青少年、残疾人权益保护等内容。第二对历史文化保护。其范围可理解为历史文化名城名城镇名村、历史街区、历史建筑、文物保护、非物质文化遗产等。第三对于环境保护。其内涵可理解为生态保护、自然资源保护、污染防治等，具体包括：水污染防治、大气污染防治、噪声防治水资源管理、固体废弃物污染防治、土地管理、湿地保护、饮用水源保护、污染物排放管理等。设区市地方立法权行使时，应贯彻不抵触有特色可操作重实效四大原则，确保设区市立法工作顺利开展、推行。赋予设区市以立法权，意义深远重大：利于全面深化改革并解决发展中遇到的重大问题、规范政府权力、增强民众法治思维与信仰，利于完善人民代表大会制度、构建完善的中国特社会主义法治体系，标志着授权立法及依法治国步入新常态。除此之外，也应对设区市行使立法权带来的消极影响有所了解：其一，设区市行使立法过程中易受部门利益影响、长官意志干预，此不可忽视，倘若没处理好这层关系就会造成部门利益法制化现象，也可能出现各地为谋求区域利益而立法，这不利于法制统一和各设区市之间和谐相处。因此，权衡利弊，有人主张应审慎扩大市级立法主体，从严控制设区市立法。要警惕将地方立法的因地制宜，发挥地方立法的灵活性，及时解决不同区域存在的特殊社会问题，褪变成为市级立法扩权争利的工具和借口。其二，易导致市侵犯县利益现象，因县没有被赋予相应立法权。其三，有违宪之嫌疑，设区市立法正当性受质疑。依《宪法》第一百条省、直辖市的人民代表大会和其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触前提下，可制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。《立法法》在上位法无规定情况下赋予设区市以立法权有违宪嫌疑。
2 设区市行使立法权面临问题
行使立法权给设区市带来发展机遇亦带来诸多问题：吴江在《关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究》一文中谈到浙江省立法面临问题，如立法前瞻性、系统性不强，立法速度滞后于浙江经济社会发展速度;有的法规反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足;立法中的部门本位主义、部门利益法制化现象依然存在。设区市立法作为一项新生事物，还可能遇到以下问题：立法权限问题，立法质量问题，形象工程产生的重复立法问题，法制统一问题，立法能力缺乏问题。陈公雨专著《地方立法十三讲》提到地方立法存在的主要问题：一是民主性不够，表现为依靠政府部门多，人民群众参与少;官方机构权力分配多，在不同群体和利益集团之间博弈少;各行业协会与行政没有完全脱钩，没形成本行业利益代表;社会组织力量弱小，没形成第三方力量;法规、规章草案公开征求意见，举行论证会、听证会，还没形成制度，具有随意性且存在形式意义大于实质意义的现象;部门为了部门利益主导立法，在立法中夹杂私货，争权诿责。二是科学性不够，表现为制度创新少，固定常规多;针对性差，不管用的话多;注重效率多，促进公平少;突出政府作用多，发挥市场机制少;管理色彩浓重，促进社会自治、保障公民权利的制度少;对权力制约机制弱，保障权利和利益的制度少;法规、规章之间不和谐，互相冲突;立法抄袭、重复立法，规定不明确，使执法者不好操作，老百姓不好遵守。三是法规、规章的预评估、后评估及定期清理机制没有成为常态。四是立法体制不够创新，没有形成委托第三方开展立法评估的工作机制。四是立法工作者的素质有待提高，没有充分发挥法制机构的立法主导作用。卫睿博在《从49 到284 的思考 写在地方立法权扩容之时》一文中认为，地方立法权扩容可能产生地方立法能力有限、滋生地方保护卞义法律化、危及国家法制统一等问题。蔡英辉、蔡寿在《地方行政立法风险控制的引导及矫正之策》中以上海为例谈到中央与地方之间、地方与地方之间关系不清晰，地方立法与上位法有冲突的可能上海作为我国经济中心，其立法水平和质量均走在前列，但依然存在法律冲突现象。
上海市142 件现行有效的地方性法规中，与上位法存在冲突的有21 件，占总数的14.8%，其他省份与上位法冲突的规章数量可想而知。若设区市立法规划遗乏引导，会导致跨区域立法存在较大较多冲突;监督审查、制约缺位，导致恶法出台;欠缺立法技术，地方立法街接兼容困难;以重庆万州区和彭水县为例，说明县域立法权赋予的重要。姚爱国、凌冰在《设区的市开展城乡规划地方立法若干问题之思考》文章中就设区市在城乡建设与管理方面谈了当前城乡规划地方立法概况及存在的问题(介绍了省和较大市地方性法规立法概况，存在地方立法缺乏特色、法条内容冲突、制度设计不接地气、立法技术不尽科学等问题)，要求地方立法者厘清哪些法能够立不能立可以立不宜立现在立将来立聚焦法定规划与非法定规划形式审查与实质审查强制措施与强制执行突破地方立法瓶颈。综上，设区市行使立法权面临问题主要有：第一，立法的科学性不够。其表现为前瞻性不够，系统性不强、与上位法抵触、不利于法制统一，立法程序不科学等。第二，立法的民主性不够。其表现为没有让人民群众参与设区市的立法工作、没有进行充分的利益群体博弈，让其表达正当合理诉求。第三，所立之法没有地方特色，操作性不强。其主要表现为抄上位法，进行重复立法，浪费立法资源。第四，部分利益法制化。主要表现在立法过程中过多掺杂部门利益，对部门没益处、对公众有利的法立项少或没立，没有形成委托第三方立法机制。第五，立法能力欠缺、立法质量难以保障。其主要表现在设区市职业化的立法队伍没有建起来、现有立法工作者素质能力有待提高、立法质量评估机制没有建立完善、无法及时对现有法律法规进行及时清理。第六，跨区域立法冲突。主要表现设区市立法规划遗乏协调引导，会导致跨区域立法存在较大较多冲突;地方立法街接兼容困难。第七，立法权限不明。主要表现为设区市人大常委会、设区市政府过多侵犯设区市人大的应有立法权，使人大没有充分发挥设区市立法主导作用。
3 设区市行使好立法权的建议
地方立法工作乃全面赋权、稳步推进的一项复杂而任重工作;而要做好设区市立法工作，需中国共产党领导立法、人大主导立法，在法规、规章立项、起草、会签、实施过程中遵循民主性、科学性原则，加强人员配备以提高地方立法能力，加强立法质量评估，确保设区市立法权顺利行使，最后造福百姓。
3.1 加强党的领导
陈俊在《立法法修改后中国立法体制的发展展望》中提到，作为执政党的中国共产党要从政治、思想、组织层面通过国家权力机关实现对地方立法工作领导并遵循民主性、科学性的立法原则开展设区市立法工作、正确行使立法权。吴江认为，要做好设区市开展地方立法工作应加强党对设区市开展立法工作领导，厘清立法权限边界，明确批准标准和程序，加强立法能力建设，加强省人大对立法监督指导。因此，笔者认为在设区市立法过程中，要加强党的领导保证立法方向及质量，做到立法为改革服务，为民众谋福利。
3.2 提高立法科学性
卫睿博在《从49 到284 的思考 写在地方立法权扩容之时》一文中认为，委托第三方起草地方性立法草案、健全对地方立法权监督机制、划定设区市在进行地方性立法中的权限是降低试错风险和改革成本，以确保地方性立法科学性举措。蔡英辉、蔡寿在《地方行政立法风险控制的引导及矫正之策》中以京津冀协同为例，认为之前各方处于断裂脱节状态，沟通协调困难。邻近区域尚且如此，《立法法》授权挤入更多立法主体后，若在区域规划、环境保护、工业发展等方面缺乏统一立法规划，各方矛盾只会更加突出。王锡明在《做好设区的市的立法准备工作》就做好设区市的立法准备工作谈了几点意见：一是要依据相关规定、做好调研;二是提前筹划设区市制定相关立法制度;三是在党委统一领导下，尽早考虑机构、编制、人员和经费问题;四是建立健全党委领导、人大主导、政府配合的协调联动机制;五是省、市人大开展法律培训工作。一言以蔽之，要提高设区市立法的科学性，一要从国家层面宏观引导地方立法，鼓励地方及时制订立法规划。二要在立法过程中，各地要建构平等对话平台，促进跨区域沟通，使法制统一协调。三要在省、市党委统一领导下，尽早考虑设置机构、扩充编制、增加经费及人员等问题，提高立法能力，从根本上保障立法工作顺利开展。四要尝试委托第三方立法，减少立法成本，减少部门利益掺杂在立法中。
3.3 提高公众参与度
易日新在《关于设区市地方立法权思考》一文中谈到，要确保社会公众广泛深入地参与地方立法需要建立一定的机制。陈公雨在《地方立法十三讲》一书中认为，地方立法要民主立法，让百姓参与，让不同利益集团或群体充分博弈，充分表达意见及诉求，最后求得各方的最大公约数、最小公倍数。简言之，设区市的立法活动需要广泛的公众参与，表达不同利益诉求，让不同地域，不同年龄，不同层次的人群参与立法活动，可增强公众对人大及其常委会、政府立法内容的了解，增强对所立之法的心理认同，达到宣传法律的效果。
3.4 提高立法能力
萍乡市湘东区人民法院易日新认为立法质量高是才获得更多的立法机会的关键。针对立法者应具备的素质和能力，陈公雨在《地方立法十三讲》中写道，立法工作者需具五能：一曰公正，二曰仁心，三曰创新，四曰善协调，五曰功底厚。五者缺一不可，立法工作者要不畏立法之苦，为人民福利立法。浙江省人大法工委吴江亦认为，要加强设区市立法能力建设，需要在党委支持下，以人大为主导，齐心协力、多管齐下，实现五个到位：机构人员配备到位，业务能力培养到位，立法经费保障到位，立法工作制度到位，立法研究能力到位。
除此之外，为切实提高设区市立法能力，笔者认为需采取以下举措：
(1) 设置立法机构
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十条规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区市的人民代表大会依需要，可设法制( 政法) 委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。据此，设区市人大要设立法制( 政法) 委员会，人大常委会要设立法工委，政府要设立及健全法制办。省人民代表大会及其常委会、省政府立法机构亦要同步完善。吴江以浙江省为例，主张设区市人民代表大会应设立法制委员会作为依法统一审议法规案的专门委员会;主张设区市人大常委会应设法工委作为常委会承办立法具体事务的专门的立法工作机构;同时，作为人大行使地方立法权配套，市政府也可能要制定政府规章，因而也应设法制办并配备必要人员。易日新在《关于设区市地方立法权思考》一文中据当前设区市人大常委会类似内司委的专门委员会的运行状况及弊端亦主张设区市立法工作需要设置专门机构来担当。除此之外，为防止掺杂部门保护主义，地方人大或人大常委会在立法中，地方政府规章的制定应由政府法制部门承担，应避免涉及事项的政府部门参与。
(2) 合理配备人员
针对各设区市地方立法权行使过程中面临的立法人才短缺状况，各省级人大及其常委会、省级政府及设区市党委、政府，要在省委统一领导下，把人大机关、政府机关的立法干部队伍建设这项工作摆在重要位置、高度重视，着眼现实需要，依法做好设区市的人大法制委员会、常委会法工委、政府法制办的人员合理配置工作，如在设区市人大设组成人员不少于7 人且有法律专业背景的专职法制委委员比例不少于50% 的法制委员会;各省、市编制部门、组织、人事部门要支持设区市人大及其常委会、政府设置专门负责立法的工作机构并着眼现实需要选配专业立法人才，同时适当提高设区市人大及其常委会具有法律专业背景人大代表和委员的比例，为提高设区市立法审议质量奠定坚实基础。易日新在《关于设区市地方立法权思考》一文中提到要组建一支含法律、环保、城建、城管、语言文字等方面的技术专家在内并独立于政府及其部门立法团队或安排他们为立法顾问，用以保证立法质量、提高立法技术。吴江在《关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究》一文中从工作实际出发，提议设区市立法工作机构(即法工委)编制核定为6 名以上具备立法专业知识或经验的人员。
(3) 加强人员培训
立法工作是一项复杂且专业性很强工作。设区市及其上级要搞好各项立法相关培训工作，以多种途径让设区市参与立法工作的同志尽快掌握立法技能以确保届时设区市立法工作顺利开展。王锡明认为省人大常委会要安排法学专家、立法实务工作者加强对设区市人大常委会、专门委员会组成人员及其立法工作机构人员的立法培训。、省政府亦应加强对设区市政府负责人及其法制工作机构工作人员的立法培训、市人大常委会可自主搞好各项培训工作、培训工作应在各设区市开始制定地方性法规前六个月内分期分批完成、省、市人大应加强联系，市人大可请省人大常委会法工委的同志到市人大指导工作或选派一至两名同志到省人大常委会法工委实习。浙江省人大法工委吴江认为，必须强化对设区市人大代表及人大常委会组成人员和立法工作人员的培训以提高立法能力和素质，其法有二，一是选派掌握立法业务的骨干到省人大常委会法工委开展为期半年左右的挂职锻炼，二是省人大常委会办公厅组织对各设区市人大常委会和政府有关领导和立法工作人进行集中的业务培训并支持、协助各设区市人大常委会开展就地培训。另外，由省人大常委会法工委组织有较为丰富的立法工作经验的工作人员到各市对常委会组成人员开设立法专题讲座。
(4) 搞好立法调研
依全国人大常委会和新修改《立法法》要求，设区市要做好立法工作，首先要搞好立法调研。其一、省人大常委会应成立调研组详细了解设区市的情况;其二、设区市要召开由各方利益代表组成的座谈会，详细了解各方立法需求等，广泛吸收民意;三是归纳整理材料并形成内容详实可供决策者参考的调研报告。
(5) 落实立法经费
立法活动是一项复杂而浩大的工程，无论是人大、常委会、抑或政府进行立法活动，还是委托第三方机构进行立法、评估活动，立法的宣传，等等这些活动，设区市立法都需要投入大量的人力、财力、无力，只有人财物充足，才能保障立法活动的顺利开展、完成。因此，省、市财政应当保障开展立法工作所需经费。
(6) 建立联动机制
立法活动是一项复杂而浩大的工程，涉及到省市党委、人大及其常委会、政府等方方面面。各省委和设区市党委要加强领导，统筹协调，建立联动机制，全力支持设区市人大及其常委会依法行使立法权，充分发挥地方立法在改革发展中的引领、推动作用。各省人大常委会要做好设区市立法授予、批准、培训、指导等相关工作。省政府及设区市政府要根据省委统一安排部署，积极配合设区市人大做好地方性法规和市级政府规章的制定工作。要科学合理整合所能利用的各种立法资源，准确定位省人大及其常委会立法、省政府和设区市人大及其常委会、设区市政府立法的角色，科学分工，做到省、市间法规、规章及规范性文件协调，使法制统一，政令畅通无阻。
3.5 加强立法质量检测
全国人大常委会国家法室巡视员郭林茂在接受《成都商报》记者采访时认为，地级市享有立法权后，地方法规数量会有大幅度增加，要做好两方面的备案审查工作：一是扩大备案审查范围，二是进一步加强了对地方性法规的监督;从而维护法制统一。加强立法质量检测，及时审查设区市地方立法，做好法的存改废工作，对维护法制统一，保障法的可执行、可操作有不可忽视作用。《立法法》赋予设区市地方立法权，既利于改变立法机制和权限分配上存在的问题，扩大公民政治参与，利于将城市管理纳入法治化轨道，促进民主政治建设和法治建设进程;亦是全面深化改革、全面依法治国的时代需要，符合发展趋势。对地方而言，设区的市可依据自身特点和需求制定地方性法规，行使地方立法权以有针对性地解决相应问题，拓宽地方依法治理的空间，促进地方经济社会持续健康法治化。设区市立法权落地仅是一个开始，要明白地方立法工作是全面赋权、稳步推进的一项复杂而任重的工作，任重道远。要做好设区市的立法工作，用好设区市地方立法权，保证立法质量，需中国共产党领导立法、人大主导立法，在法规、规章立项、起草、会签、实施过程中遵循民主性、科学性原则，加强人员配备以提高地方立法能力，加强立法质量评估、使法制统一，确保设区市立法权顺利行使、使设区市立法权不侵犯县域权益，发挥好立法在改革发展中的引领推动作用，最后造福百姓。
