我国是一个统一的多民族的国家。实行民族区域自治，是我国的一项基本政治制度，也是党和国家正确解决我国民族问题的基本政策。民族区域自治制度，就是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。在民族自治地方依法制定自治条例，是民族自治地方的自治机关行使自治权的最重要体现。我国实行民族区域自治的地方，共有省级自治区5个，地级自治州30个，县级自治县（旗）120个。到目前为止，我国已有的自治州和自治县（旗）基本上都制定了自治条例，只有5个自治区的自治条例至今尚未出台。我国自从中国党十一届三中全会召开，进入社会主义民主和法制建设时期，至现在20年已经过去了，为什么我国5个自治区的自治条例却难以出台呢？对于制定各个自治区自治条例的问题，笔者意欲对起草和修改自治区自治条例草案 的过程，各自治区自治条例未能及早出台的原因，以及具备何种条件自治区自治条例才能出台等问题，进行一些探讨，谈谈自己的看法。回顾各自治区自治条例（草案）的起草和修改过程，先以内蒙古自治区为例。内蒙古自治区自治条例（草案），自1980年开始，历时13年，经内蒙古自治区五、六、七、八等4届人大常委会，先后起草并修改计21稿，到1993年形成自治条例纲要止，为22稿，可谓费时费工极大。远在1980年6月，内蒙古自治区党委依据当时的宪法和地方组织法的规定，决定成立内蒙古自治区自治条例起草委员会，着手自治条例（草案）的调查研究和起草工作。到1982年2月，已先后形成自治条例（草案）第1稿至第5稿。1984年民族区域自治法颁布实施后，内蒙古自治区自治条例起草委员会根据宪法和民族区域自治法的规定，在自治条例（草案）第5稿的基础上进行反复修改，于1985年5月将自治条例（草案）第13稿报自治区党委审定。到1987年11月，对自治条例（草案）再次进行修改，形成自治条例（草案）第17稿，即送审稿（修改稿），并派员赴京向全国人大和国务院有关部门汇报。在1989年第4季度，根据全国人大民委和法工委的审议意见，又对自治条例（草案）送审稿（修改稿）进行较大的修改，形成自治条例（草案）第21稿。1993年5月至10月，内蒙古自治区八届人大常委会时，新成立了自治区自治条例起草工作领导小组，又着手修改自治条例（草案），形成自治条例纲要，即自治条例（草案）尚未最后成型的第22稿。此后，因种种原因使自治条例（草案）的修改工作被搁置下来，到目前仍未运作。据笔者所知，全国5个自治区中，内蒙古自治区开始起草自治条例（草案）时间最早，起草和反复修改历时最长，先后形成的条例草案稿最多。其它4个自治区也大体如此，一般都经历了十几年时间，形成了十几稿到二十稿左右。但于1994年以后，修改工作也都停顿下来了。我国5个自治区的自治条例未能及早出台，其主要原因有以下三个方面：第一，各自治区自治条例属于综合性法规，内容涉及到方方面面，特别在规定自治权属于经济这一块的内容，都要涉及到国务院有关部委放权让利的事，很难取得这些部委同意，做好这方面的协调工作难度极大。凡自治条例中规定的这些内容的条款，如果得不到有关部委认可，即使定下来了也行不通。所以这方面的协调工作不容易做通，就自然构成了自治条例不可能早日出台的最大难关。各自治区自治条例不同于各自治州和自治县（旗）自治条例。自治州和自治县（旗）自治条例上下两方面涉及到的权益问题，都属于地方本身上下级之间的问题，这毕竟属于局部问题，影响面小，所以协调工作很容易做通，从而使这两级的自治条例都能很快出台，不会遇到大的阻碍。然而，自治区自治条例所规定的自治权的某些权益问题，就直接涉及到地方与国家，即民族自治地方的自治机关与国务院有关部委的权益互动问题，要请有关部委放权让利就不是一件容易的事。在这方面难以同国务院有关部委做好协调工作，除了直接涉及到权与利的事外，也涉及到立法方面的一个问题。1984年颁布实施的民族区域自治法，在第六章“上级国家机关的领导和帮助”中，把上级国家机关的帮助是作为权利的内涵作出规定的，即上级国家机关有权帮助或不帮助民族自治地方办些什么事，而不是作为上级国家机关的职责做出规定，这在法律规定的内涵上，特别是在执行该项法律的立足点上就大不一样。按前者的规定，是我有权帮助你或者不帮助你，而不是依照法律规定我有责任一定要为你做些什么事。基于民族区域自治法的这种非职责规定，以及国务院有关部委长期受指令性计划经济意识的影响，在认识上对依法适度放权让利问题一时扭不过弯来，所以造成了在自治区制定自治条例过程中难以协调和通融的不应有的局面，因此，不必要地拖搁了各自治区自治条例的出台。制定自治区自治条例，在规定自治区自治机关自治权的具体内容方面，以内蒙古自治区为例，主要是在对外经济贸易、对外开放、财政金融等方面，涉及到上级国家机关，而需要同国务院有关部委进行协调，以取得他们对自治条例有关具体规定的认可。其具体内容如下：1.自治区自治机关根据自治区的实际情况和对外经济贸易的需要，改革和完善对外经济贸易体制，有权审批自治区内的对外经济贸易企业。2.自治区自治机关在国家宏观调控下，在征得上级国家机关同意后，对涉及农牧民经济利益的地方农副土特产品的出口，自行发放出口许可证。上级国家机关在出口商品的主动配额和被动配额分配方面，对自治区应当给予优先照顾。自治区自治机关根据外贸出口的需要提出申请配额时，上级国家机关应当给予分配和增加。3.自治区自治机关自主制定边境贸易管理办法，自主管理自治区边境贸易，开展对蒙古国、俄罗斯和东欧国家的经济技术合作、承包工程及劳务输出 。对边境贸易进口的生产资料免征关税、产品税、增值税，对进口的生活资料减半征收关税、产品税、增值税。对经由自治区口岸的进出口物资，收取一定的物资过境费。4.自治区自治机关在外汇自求平衡、自担风险、审批不涉及配额和许可证的前提下，自主地安排利用外资和引进技术的建设项目，以及用于替代进口原材料的工具项目。自治区自治机关有权审批用于出口还贷的专项出口商品。5.自治区自治机关增加对口岸的投入，加强口岸建设，改善口岸基础设施。上级国家机关应当将海关代征的工商税留给地方一定比例，由地方自主安排使用，不计入收支包干基数。6.上级财政部门确定给自治区的定额补贴，每年按一定比例递增。由于国家财政体制或者经济政策变动及自然灾害等原因，造成自治区财政发生重大减收或者增支时，可以报请上级财政部门在收支项目、分成比例、上缴或者补助定额等方面作相应调整。7.自治区自治机关对自治区的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合自治区的实际，制定补充规定和具体办法。8.自治区自治机关根据自治法的规定，结合自治区实际，在不违背国家税法的原则下，可以制定优惠政策，对民贸地区、少数民族特需商品和地方税种，在税收上给予照顾。9.自治区在信贷方面享受国家给予的照顾，国家逐年增加对自治区信贷资金投放。自治区享受国家的长期贴息贷款和低息贷款的优惠，享受国家对自治区民族贸易企业和民族用品企业利率的优惠。10.自治区自治机关根据经济建设的需要，按照国家有关规定设立内蒙古自治区开发银行和其它金融机构，根据实际需要发行债券和股票。自治区自治机关鼓励中外金融机构到自治区开展业务，准许在自治区开放城市和口岸城市设立外资银行、中外合资银行、投资融资公司及其它金融机构。需要说明的是，以上所说的内容，均属于1993年及其以前在内蒙古自治区的自治条例（草案）中表述的内容。其中有些内容在当时条件下作出需要上级国家机关给予优惠或者照顾的规定，后来因为国家经济体制改革或者形势发生变化导致国家经济政策变化，这些问题自然地解决了，再用不着这么规定，或者用不着去同国务院有关部委协调了。当然，还有一部分内容，至今仍然属于要求上级国家机关在法律规定范围内适当放权让利，还是需要与上级国家机关协调解决的。因此，即使在今后，各自治区制定自治条例仍然还要碰到这个老问题，我们期待在新的历史条件下老问题能够顺利得到解决。第二，我国各自治区自治条例的核心内容是，按照社会主义市场经济体制的要求，结合各个自治区的实际，在服从国家整体利益的前提下，运用法律形式，在计划安排、财政税收、金融经贸、文化教育等方面，国家给民族自治地方更多的自主权。可是，从80年代到90年代一直处于国家经济体制不断变动之中，总的方面是由微观指令性的计划经济体制向宏观调控性的市场经济体制转轨。而在1993年期间，正是国家围绕社会主义市场经济体制的建立，在计划、财政、外贸、金融、投资体制方面，陆续出台了一系列重大改革措施，其改革的广度、深度、力度、难度都是空前的。在这种情况下，如何把落实各自治区自治权利与新的经济运行机制结合起来，还不好把握，还需要一段实践运行过程。为此，自1994年以后，各自治区制定自治条例的工作只好暂停顿下来，这完全是客观经济形势发展使然。
