财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善 财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善 财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善
[摘 要]财产权的限制是现行各国的通例，但是，对财产权的限制应当维持在一个较为合理的限度内。对于因公共利益而对财产权的过度限制，可能使财产权“掏空”并丧失价值。在此情况下，世界各国一般均将其作为公用征收对待，对财产权人予以合理补偿。但我国现行立法中，没有相关的规定，实践中则造成了对人民财产利益保护的不足，因此，应完善相关的法律、法规。
[关键词]财产权 合理限制 过度限制 公用征收
一、问题的提出
“财产权绝对原则”是17、18世纪资产阶级革命的产物，与自由、平等、安全一起，被法国《人权宣言》宣称为“天赋人权”。它强调财产权人应享有绝对自由，禁止随意剥夺、限制财产权人的权利。此原则显然是与资本主义早期个人绝对自由观密不可分的。但随着19世纪末团体主义思潮的兴起，逐渐产生了财产权社会化思想，这种社会化思想认为，财产权人行使权利时，不应只为自身利益着想，还应当顾及社会公共利益，促进社会整体的进步。自19世纪末期起，社会本位的所有权思想逐渐取代个人本位的所有权思想，而成为社会思想的主流，财产权应当承担社会义务，应受到一定限制的观点日渐普及。（注：参见梁慧星：《原始回归，真的可能吗？》，载梁慧星主编：《民商法论丛》第4卷，法律出版社1996年版，第7页。）1919年德国《魏玛宪法》第153条规定： “财产权由宪法予以保障，其内容及其限度，由法律定之。财产权负有义务，其行使应同时有利于公共福祉。”自此以后，世界各国有关财产权的立法莫不以财产权社会化思想为基础，对私人财产权加以限制。
二、德、美两国公用征收制度的考察
判断对财产权的限制能否引起公用征收的关键是明确公用征收的内涵究竟是什么。考察西方发达国家的公用征收概念，笔者发现，各国最初均只承认对财产权予以剥夺的征收，但随着时代的进步，各国目前均承认了因财产权过度限制而产生的征收。下面以德、美两国为代表予以说明。
在德国，公用征收制度最初起源于19世纪，其时被称为“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的，由行政机关依据法律做成行政处分，将私有财产（主要是土地所有权）予以剥夺，并移转于某特定之公用事业，同时给予被征收人完全之补偿。此时的公用征收实质上是一种财产权利的买卖，作用上有如 “强制收买”。
结合本文论题，尤其需注意上述第（3）点、第（4）点变化。第（3）点表明，并非一定要为公众直接使用的目的方能征收，即便公众并无直接占有、使用该标的物的需要，但出于其他非基于直接占有、使用而生的公共利益，亦可以产生征收。这就在观念上使征收不再限于直接剥夺权利人权利。第（4）点则明确指出，虽未剥夺财产权人权利，但出于公共利益而对财产权的过度限制，亦可以算作公用征收，即财产权的过度限制亦是公用征收的题中之义。于是，德国法上的公用征收概念变为：“对财产的侵害，采取剥夺或者负担形式，以不同于其他人的特别方式影响有关的个人或者人群，从而强制后者为公众承担特别的，与其他人相比不公平的，而且通常不可预期的牺牲。”（注：[德]哈特穆特。毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第667页。）
根据现代德国法上的公用征收概念，在德国，基于公共福祉之需要，政府得划设自然保护区，倘若区内自然保护措施之实施对当地权利人影响较大，权利人可要求适当之金钱补偿或者以交易价格出让其土地。与之类似，为了保护纪念物，可划定一定保护范围，假如保护范围内的财产因此而不能得以正常使用，或者该财产标的物实质上已成为了纪念物的从属，财产权利人有权得到补偿。
美国的公用征收概念最初起源于宪法第5修正案，其规定“任何人不得未经正当法律程序被剥夺生命、自由或财产，私人财产非经公平补偿不得加以征收作公共使用。”由于宪法将征收目的限定在“公用使用”上，所以，美国法最初的征收概念仅指物理上取得私人财产权。换言之，美国法最初的公用征收亦仅指剥夺财产权人的权利，而不包括财产权的限制。
美国联邦最高法院在认定对财产权的过度限制可以成立准征收以后，又进一步按财产的“使用价值”和“价值”将准征收分为“占有准征收”和“管制准征收”两种。占有准征收指政府本身或其授权第三者，物理上侵入并使用私人财产，而私人不得凭借财产权的不可侵性予以排除。管制准征收指政府运用管制法规，限制财产权的使用、转让等财产权利用方式，而财产权人必须予以遵守。
在美国，占有准征收案例如Kaiser-Aetua v.United States.一私人在夏威夷群岛欧湖岛上购买并开发了一个小海湾，准备投入商业运作，但却被政府要求向公众无偿开放，致使其巨额投资无法收回。联邦最高法院认为，排除他人使用权是财产权之基本权能，也是政府非经公平补偿不得征收之利益。管制准征收案例如Penn Central Transp Co v.New York City.一火车站大楼被认为有历史标志意义而被保护，土地所有人在附近拟建一50层高楼的计划因此被禁止。联邦最高法院认为，政府应当另外择地，异地兴建，以作为对土地所有人的补偿。
三、财产权合理限制与公用征收救济补偿的区分
承认因财产权过度限制而引起的公用征收，这对于保护财产权人正当利益无疑是有巨大意义的。但问题是，如前所述，财产权本身并非是无限制的，它必须服从并服务于社会整体利益，承载社会合理的负担。这样，就产生了一个问题，即应当如何科学地判断对财产权正当的限制与对财产权过度的限制。前者为财产权的社会责任，不应给予补偿；后者是对财产权的公用征收，应给予合理补偿。这一问题也是各国理论和实践中争论的焦点，大致存在如下几种学说：（注：参见叶百修：《从财产权保障观点论公用征收制度》，台湾1989年自版，第98页以下。）
一为目的违反说。该说认为，财产权人本有为自己利益而自由行使财产权的权限，但是，如果允许财产权人享有如此无限制的自由，可能会因为己之私欲而阻碍财产权应有功能的发挥，违反法律赋予公民财产权原本之目的，导致违反公共福祉之结果。所以，为了矫正此缺失，并使之符合公共福祉以及财产权原本应有之功能与目的，必须对财产权人之权利予以限制，虽然如此可能给财产权人造成损害。出于此目的者，为财产权之合理限制；反之，限制侵害了财产权原有正当目的实现的，为过度限制，为公用征收，应予以补偿。
二为个别行为说。该说认为，依据一般、抽象之法规所为之侵害是属于对不特定多数人所为的一般侵害，为平等的侵害财产权之行为，无需予以补偿；反之，如系对特定人所为之个别侵害者，则系对该特定人课予不平等之特别牺牲，属于有补偿义务之公用征收。此标准亦称“形式论”。
三为实质界限说。该说认为，若限制是对私人财产权本质极为重要之经济功能予以“严重侵犯”，并使其财产权遭受重大“实质减少”，为公用征收，应予以补偿；反之，若限制仅为实质上“轻微减损”，则仍属“财产权社会拘束”领域，属合理限制，不应予以补偿。此说以财产权限制的侵害程度作为标准，故也被称为“实质论”。
目的违反说认为，凡为保证财产权正当行使而施加的限制，即为合理限制，无需补偿；反之，该限制即为过度限制，构成公用征收，应予补偿。该说有合理的一面，为防止权利人滥用权利而损害社会公益，故对其财产权利施加限制，即便构成损害，也实属应当，自然不应予以补偿。但是否除此之外的一切限制均要予以补偿呢？恐怕亦未必。如为了特定社会公益，对于全体财产权人不加区分地均施加了限制，虽超出规范财产权利正确行使之需要，但为社会公益，全体财产权人均受此限制，也未尝不可。既然全体财产权人均平等受此负担，自然也就谈不上对个别少数人的“特别牺牲”予以补偿的问题了。个别行为说认为，凡对个别财产权人的限制，即构成“特别牺牲”，应予以补偿。此说虽有利于保护相对人利益，但不分限制程度大小，一概以形式而论，实践中可能会导致政府的补偿过于宽泛，增加政府负担，增加社会成本。实质界限说认为，按对财产权侵害程度的大小决定是否给予补偿。此说虽有合理之处，但未能考虑到全体财产权人均受限制时的情况，此时，即便限制程度较深，但乃是全体财产权人所共受，无一例外，亦即没有所谓“特别牺牲”，如此恐怕亦谈不上补偿问题。
综上所述，笔者认为，在认定是对财产权的合理限制，还是对财产权的过度限制时，我们应当注意以下几点：
第一，对财产权利用中有害社会公共利益的利用方式施加的限制，即便给权利人造成损害，亦属于合理限制，无需给予补偿。私人享有财产权，但并非可以为所欲为，如其利用方式可能危及社会公共利益，国家对于此种财产权利利用方式当加以限制，虽有损害，亦无不妥。实践中，比如禁止在居民区内养狼狗、强制要求进行污水处理、限制私有文物出境等等，均属此类。这些虽是对财产权的限制，亦可能对财产权人造成损害，但只是为了防止财产权的滥用而损害社会公益，并未妨碍私人财产权正当利益的实现，故不能算作征收，而只是合理限制。
第二，为公共利益而平均地对全体财产权利人施加的限制，即便程度较重，亦不能成立限制过度，要求补偿。公用征收是指个别少数人为了公共利益而做出“特别牺牲”，遵从“社会负担均担”原则，故而要求给予受害人以补偿，再由国家利用征税等手段将补偿分担给全体社会成员。如果是对全体社会成员均等地施加的限制，自然也就不需要国家再进行负担移转、分配，徒增社会成本了。为了全社会的公共利益，全体社会成员均对财产权予以限制，全体财产权人所受待遇是同等的，补偿的必要性也就无从谈起了。实践中，比如说，土地权人应当服从城市规划而进行建筑；房屋所有人应允许在其房产上架设电线、电缆；土地权人必须在建筑中保持一定比例的绿地面积等等。这些均是对财产权人所施加的限制，但由于其是附加在每一个社会成员头上的，所以，即便有时程度较重，亦不能认为构成 “特别牺牲”而要求补偿。
第三，为公众利益而限制个别财产权必须达到较为严重的程度，方能认为构成征收，需要补偿。对于轻微的限制，因为危害不大，可以认为是合理限制，不予补偿。现实社会中，国家因公共利益对私人财产权的限制是广泛的，有些程度较重，不补偿则难以实现社会公正，但有些只是轻微限制，对于私人财产权并无实质损害。（注：德国有一“状态拘束性”理论认为，每一财产所应受的合理限制应根据其所处的位置、所属的关系以及所具有的社会功能综合确定。因其财产权的特殊性质必定需承担一定的特殊限制，此负担虽有别于他项财产权，但亦在合法范围内，为合理限制。参见叶百修：《从财产权保障观点论公用征收制度》，台湾 1989年自版，第93页。）如果强求一概对限制予以补偿，不免增加政府对此事调查、决策等运作成本，而最终对私人的补偿却可能微不足道。两相比较，徒增了社会成本，浪费了社会资源。所以说，对于轻微的因财产权限制所造成的损失，国家可以不予补偿。当然，实践中具体如何认定构成对财产的重大侵害也没有一个统一的标准。笔者认为，应从财产权的作用、功能上把握，凡对财产权的主要作用、功能造成伤害，即“掏空了财产权”的，应认定为过度限制；若只是轻微妨碍了财产权某项或某部分功能的发挥，应视为合理限制，不予补偿。
四、我国对因财产权过度限制而成立公用征收应有之立法选择
众所周知，财产的价值在于利用。财产权人并非只是为了徒有一个财产权归属的虚名，他实际是希望凭借其财产权而能够顺利地达到对财产的占有、使用、收益、处分的目的，以最终满足自己的需要。但是，如果法律仅保留给财产权人一个空洞的财产权头衔，却在其下禁止财产权人诸多的财产利用方式，此时，财产权人空守一个财产权却不能对财产加以有效地利用，那么，财产权对于财产权人来讲又有什么价值呢？这与剥夺其财产权又有什么区别呢？同样是为了公共利益而作出“特别牺牲”，难道就仅仅是因为还空有一个财产权的虚名，就因此不能得到合理补偿吗？这显然于情于理都是难以成立的。我们国家将公用征收概念局限在对财产权剥夺的范围内，表明我国对公用征收的理解还停留在西方20世纪初的水平上，这与现代民主社会强调保障公民财产权的时代大潮已经相去甚远了。
实际上，我国学者对社会成员财产权的过度限制并非没有警觉，在两部学者起草的“物权法（建议稿）”中，学者们均规定：“为公共利益而对物权的行使设置限制，必须有明确的法律依据。”（注：参见梁慧星主持起草的《物权法建议稿》第5条以及王利明主持起草的《物权法建议稿》第5条。）其着眼点无非在于，保证财产权人财产权的完整性，防止其受到各级国家机关的随意的、无法律依据的侵扰。（注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社2000年版，第106页；王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第 168页。）但问题是，有时出于公共利益的需要，必须对某个社会主体的财产权予以限制，并且是立法机关通过正当程序所允许的，那么，此时仅仅因为有法律文件的存在对社会成员的“特别牺牲”不予救济就具有了合理性吗？笔者以为，本着财产权保障与社会平等原则，基于法律的对财产权
