我国《可再生能源法》的制度构建与选择 我国《可再生能源法》的制度构建与选择 我国《可再生能源法》的制度构建与选择
摘要：配额制和固定电价制度是国际上有关可再生能源发展的两种主要制度。配额制是一种基于市场的制度，而固定电价制度则更多的是基于政府推动的制度。根据我国能源需求的宏观态势和可再生能源的发展状况，我国《可再生能源法》在构建具体的法律制度时，采用配额制会遇到巨大的障碍，至少在目前我国不具备实行配额制的条件；相反，固定电价制度由于在我国具有更强的可操作性，可以作为扶持可再生能源早期发展的主要机制。
关键词：可再生能源法：配额制：固定电价制度
2003 年6月，全国人大将《中华人民共和国可再生能源开发利用促进法》（以下简称《可再生能源法》）列入2003年度国家立法计划，政府部门与有关专家学者正在紧锣密鼓地进行起草及相关工作。[1]在《可再生能源法》起草过程中，最为关键的问题是中国应当确立或者选择什么样的制度：是借鉴以英国和美国（得克萨斯州）为代表的配额制，还是采用以德国为代表的固定电价制度？这种制度选择一直困扰着起草小组，因为制度设计是否科学将最终决定中国《可再生能源法》的成败。本文试图对国外可再生能源立法确定的主要法律制度进行梳理与比较，以期为我国《可再生能源法》的制度构建与选择提供一些建议。
一
可再生能源配额制（Renewable Portfolio Standard，简称RPS），[2]是指一个国家（或者地区）用法律的形式对可再生能源发电在电力供给总量中所占的份额进行强制性规定，电价由市场决定，以推动可再生能源发展的制度。英国和美国（以得克萨斯州为代表）是实行配额制的主要国家。[3]
1.英国的可再生能源配额制
为了提高可再生能源在电力消费中的比例，英国近年来一直在加强可再生能源方面的立法工作。[7]其中最引人注目的是英国贸工部（Department of Trade & Industry，简称DTI）于2002年4月实施的《可再生能源义务令》（Renewables Obiligation Order：2002）。该命令的中心内容是确立可再生能源义务制度。
英国可再生能源义务制度的主要内容包括：
（1）供电商有义务购买一定比例可再生能源电力。此项法令明确规定，供电商在其所提供的电力中，必须有一定比例的可再生能源电力。可再生能源电力的比例由政府每年根据可再生能源的发展目标和市场情况等来确定。[8]
（2）可再生能源义务制度由英国燃气、电力市场监管部门监督实施。为了使配额制得以实施，《可再生能源义务令》规定了监管部门的具体监管措施：第一，确立已取得认证资格的合格的可再生能源项目；第二，监督产量和颁布可再生能源义务证书；第三，监督供应商遵守可再生能源义务；第四，监督可再生能源义务证书的买卖双方之间的关系。
（3）对违反可再生能源义务制度者予以惩罚根据可再生能源义务制度，所有供电商都必须履行责任和义务，达到当年规定的可再生能源电乡份额。如果不能完成任务，供电商将要交纳最高达其营业额10%的罚款。
英国可再生能源义务制度的实质是对可再全能源的开发利用实行配额制。
2.美国得克萨斯州的可再生能源配额制
在美国实行配额制的十三个州中，得克萨斯州是开发利用可再生能源成效最为显著的一个1999年，得克萨斯州政府在该州公用事业监管法令（Pubic Utility Regulatory Act，简称PURA）勇39.904条中确立了可再生能源配额制，随后，解克萨斯州公用事业委员会又制定了可再生能源配额制实施细则。根据PURA及其实施细则的规定，得克萨斯州可再生能源配额制的主要内容包括：
（2）义务承担者。得克萨斯州可再生能源配额制要求，在竞争性市场中，所有电力零售商根据年电力销售量比例分摊可再生能源购买要求；么有电力公司如果决定参与竞争，那么必须达到问再生能源配额标准要求。
（3）具有合格的可再生能源资源。得克萨斯州可再生能源配额制规定：在1999年9月1日之后投人运营的新建可再生能源发电厂以及所有容量小于ZMW的可再生能源发电厂（不论其发电地点在何处），都是合格的可再生能源，都可以得到可交易的可再生能源证书。
（4）可再生能源证书。得克萨斯州可再生能源配额制要求发放有年度达标期限的可交易的可再生能源证书。可再生能源证书在生产时发放。
（5）监管机构。得克萨斯州公共事业委员会制定配额制规则并由其监督执行。
（6）处罚。得克萨斯州可再生能源配额制规定，对未达标者，针对未达标的每千瓦小时，处以5美分或者在达标期内平均可再生能源证书交易价的200%的罚款。
3.配额制的特点
从英国和美国得克萨斯州实行的配额制来看，它们的共同的特点是：
第一，配额制的建立首先要确立可再生能源发展的目标，因而它是目标制度。这种目标包括政府目标和企业目标。政府制定可再生能源发展的长远目标和年度目标，但政府目标的实现依赖于企业的目标，即政府的目标最终分解成每个应当承担可再生能源发展义务的企业所必须承担的“配额”。
第二，配额制是一种市场机制。也就是说，承担发展可再生能源义务的企业，不论是发电商还是供电商，由他们自主决定选择什么形式的可再生能源发电。为了降低企业的成本，配额制的辅助性或者延伸性的制度就是电力交易市场（证书交易）制度，通过可再生能源证书交易，实现市场交易）制度，通过可再生能源证书交易，实现市场竞争和扩大可再生能源电力规模。
第三，配额制不偏好某种技术形式。由于配额制对所有的可再生能源发电形式一视同仁，不偏好某种技术形式，因而它实际上是将可再生能源发电商完全整合进电力市场。
第四，配额制强调强有力的监管机构和严厉的处罚。配额制宏观的目标制度和取决于市场的运作机制，使得了承担义务的发电商或者供电商有充分的自主权来完成可再生能源的发电义务，但是企业的自利性可能导致企业不能按照市场的规则和规定的配额完成应当履行的义务。因此，在配额制度下，监管的重要性凸显。监管机构一旦发现企业违反义务，没有完成规定的配额，就会对企业施以严厉的处罚。
二
固定电价制度 （也称强制购电法），是指国家根据各种可再生能源发电技术的实际发电成本，或者根据电力平均价格，确定可再生能源电力上网电价，并要求电网企业必须购买可再生能源开发商生产的可再生能源电力的制度。在固定电价制度框架下，国家对发电商的可再生能源的生产量不做强制性要求。
固定电价制度或者强制购电法作为一种刺激可再生能源发展的政策，20世纪80年代发端于美国，尤其是加利福尼亚州。尽管美国有十三个州使用配额制，而且越来越多的国家使用配额制，但是美国有些州（如纽约州等）仍然实行固定电价制度。美国联邦政府也主要采用强制电量上网和电价补贴政策。欧洲的一些国家，如德国、丹麦、西班牙、比利时、芬兰、卢森堡、葡萄牙、瑞典等，也普遍实行固定电价制度。
德国是实行可再生能源固定电价制度比较典型的国家，其利用这种制度在可再生能源的开发利用方面取得了巨大成绩。[9]
为了推动可再生能源的开发利用，1991年，德国政府颁布了《电力入网法》，强制要求公用电德国政府颁布了《电力入网法》，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。涉及的可再生能源电力有水电、风电、地热发电、光伏发电和沼气发电等。《电力入网法》的主要目的是为了解决已组建成的中小型水电上网的困难和得到合理的水电上网电价问题，同时也希望扩大其他可再生能源的应用范围。按照该法的规定，风电、水电的上网价格为电力销售价格的90%.公用电力公司必须按照这个价格收购风电、水电等电力。《电力入网法》的颁布为促进可再生能源的稳定发展打下了坚实的基础，由于有了明确的原则、政策、措施和法规，大大促进了可再生能源的发展。[10]但在1998年，德国电力行业市场化，销售电价整体下降，导致电网支付给可再生能源发电商的电力价格也随之下降，许多发电商面临沉重压力。此外，输电商和配电商也抱怨《电力入网法》增加了他们的电力成本。[11]
德国《可再生能源法》包括以下几个方面的主要内容：
（2）针对不同可再生能源发电类型、不同资源条件、不同装机规模，尤其是针对不同发电技术水平规定了不同的电价。
（3）明确了可再生能源固定电价降低的时间表，如对沼气发电，规定自2002年起新建装置电价每年减少1%.
（4）建立了可再生能源电力分摊制度，规定输电商负责对全国范围内各个地区和电网间的可再生能源上网电量进行整体平衡，使可再生能源固定的高电价带来的电力增量成本平均分摊在全国电网的全部电力上，以确保各个输电商之间能够公平竞争。
（5）规范了可再生能源发电商和输电商应承担的并网设施和电网扩建费用，发电商有义务支付联网费用，而电网扩建费用由输电商承担。
（6）对于已经具有电力成本竞争能力的可再生能源技术，不再给予价格优惠。
三
配额制与固定电价作为两种典型的促进可再生能源发展的法律制度，在不同国家甚至在同一国家的不同地区实行，既取得了一定的成绩，也存在自身的缺陷。下面我们具体分析一下这两种制度的优势和缺陷。
1.配额制的优劣势
配额制作为份额目标制，它的明显的优势在于：确定了具体的可再生能源发展目标，有利于可再生能源的快速成长与发展；充分运用市场机制，降低可再生能源开发利用的成本；符合市场机制，较好地与市场机制相融，因而与政策的稳定与否关系不大；容易与传统的能源市场整合，等等。
但是，配额制也有明显的缺陷：
第一，不能最大限度地开发利用可再生能源。在配额制前提下，由于国家预先设定了可再生能源的发展目标和份额，所以供电商在达到规定跳份额后，缺乏超额收购可再生能源电力的动力，司再生能源发电商就会因市场容量的缺少而只生产一定限额的可再生能源。因此，“配额”相当于该定了可再生能源电力发展的上限，不符合可再生能源未来发展的方向。
第二，在配额制下，可再生能源发电企业面临一桩较大的风险，从而制约可再生能源的发展。除了“配额” 的限制之外，在配额制下，由于可再生能源的价格完全取决于市场，而市场的不确定性使指可再生能源电力的市场价格亦不确定。而可再生能源电力市场价格的不确定性，将会大大增加可再生能源生产者的投资风险，使可再生能源开发商进行项目融资变得比较困难。
第三，配额制有可能造成企业间不公平竞争，甚至垄断，从而不利于可再生能源的长远发展：由于配额制采取市场机制，因而从一开始就使大型企业在竞争在处于优势地位，[12]这实际上有利于大企业集团的利益，在某种程度上限制和排斥了新的、独立的、小规模的公司进人可再生能源发电市场，难以真正实现促进可再生能源市场发展的目的。
第四，配额制不考虑各种可再生能源发电的技术差异，不利于可再生能源的多样化发展。虽然配额制鼓励各种可再生能源发电形式都参与可再生能源电力市场交易，但事实上，供电商更愿意收购达到一定规模的可再生能源电力。通常，大规模的可再生能源电力（如大风电、沼气发电）一般在电网高压端入网，供电商可以像其他常规能源电力一样得到过网费收益，而小型可再生能源发电系统，由于容量小，只能在电网低压端入网，所发电量直接送人当地配电系统，进入终端消费，这样，供电商就得不到电力的过网费这部分收益，无利可图。因此，在较小规模可再生能源电力（例如太阳能、生物质、污水处理、垃圾填埋等）上网问题上，遇到了来自供电商的强大的阻力，这对于可再生能源发电多样化的发展是非常不利的。如裤克萨斯州的可再生能源配额制主要支持成本最低的可再生能源技术—风电的开发。[13]
第五，配额制需要有效的监督和强有力的处罚措施和手段，加大了监管的成本。
第六，配额制的操作比较复杂。在配额制框架下，份额标准的确定、可交易的市场体系（证牛交易）的建立、处罚标准的制定等都比较复杂，使得制约配额制施行成功的因素多元化。
2.固定电价制度的优劣势
固定电价作为另一种制度机制，也具有自身的优势与缺陷。
固定电价制度的优势在于：（l）在明确的固益电价下，可再生能源发电商能够预期收益与成本由于可再生能源法的核心内容就是保证可再生氰源发电商不会无利可获，因而有利于大大小小的各类可再生能源开发商的进人；（2）针对不同的可再生能源技术制定不同的电价，可以成功地刺激各种可再生能源技术的发展，有利于可再生能源的多样化；（3）固定电价简单明了，其管理、操作十分方便；（4）在固定电价制度下，由于国家给予启电价扶持的保证，比较有利于可再生能源技术、设备的国产化发展，从而有利于增强国家的可再生能源生产能力特别是竞争力的储备。
但是固定电价制度也有自身的弊端，表现在：
第一，在固定电价制度下，没有对供电企业可再生能源生产量的要求，使得国家可再生能源的发展目标具有不确定性。
第二，市场机制的摒弃导致最大限度地降低可再生能源价格机制的匾乏。在固定电价制度下，可再生能源成本与价格的降低，很大程度上依赖于可再生能源发电技术和规模的大幅度提升，如果发展规模不能达到一定程度，技术尚不成熟，则可再生能源的价格就很难下降，而高昂的成本支付则取决于一个国家（国民）的经济实力。因此，在固定电价制度模式下，成本将成为阻碍可再生能源发展的重要因素。
第三，在固定电价制度下，可再生能源的发展在很大程度上依赖于政府政策的持续性而不是市场机制，而政府政策可能因人、因事而具有不稳定性，因而可再生能源电力的可持续发展值得怀疑；
通过分析配额制与固定电价制度的优劣势可以看出，配额制是一种基于市场的制度，而固定电价制度则更多的是基于政府推动的制度。配额制的优势往往是固定电价制度的劣势，配额制的劣势又往往是固定电价制度的优势，反之亦然。
四
学习、借鉴国外立法经验为我所用，甚至进行制度的直接移植，制定科学、适宜、具有一定前瞻性的法律制度，是我国立法机关奉行的一贯宗旨。这一做法在技术性较强的环境保护、能源技术、标准化等领域体现得更加明显。在我国《可再生能源法》的制定过程中，考虑到发达国家在可再生能源的立法方面已经有比较成熟的做法或者制度，而我国在此领域尚处于起步阶段，因此学习、借鉴国外可再生能源立法方面的先进经验，成为《可再生能源法》起草中的一个重要环节。
对可再生能源的两种主要制度即配额制与固定电价制度，中国学者更多地关注了配额制，主张中国在立法中采用配额制。国家发展与改革委员会能源研究所可再生能源研究中心也对配额制进行了长期研究，对中国实行配额制的必要性、可行性和政策框架进行了深入分析，并提出了若干报告。与此相反的是，中国很少有学者对固定电价制度进行全面研究。但是国外却有学者认为，中国更适合采用固定电价制度，而不是配额制。[14]那么，在配额制与固定电价制度之间，中国究竟应当选择哪一个？中国《可再生能源法》应当构建什么样的制度？
笔者认为，我国《可再生能源法》选择或者构建什么样的制度，主要取决于我国当前可再生有源发展状况以及我国目前的社会、经济和技术前景与配额制或者固定电价制度的兼容性。
根据我国能源需求的宏观态势和可再生能源的发展状况，笔者认为，我国在构建《可再生能源法》的具体法律制度时，采用配额制会遇到巨大的障碍：
第一，配额目标不明确。实行配额制的国家，都具有明确的可再生能源发展国家目标，并进一步将国家目标分解为发电企业的目标。但中国目前正处于经济快速发展期，且没有承担温室气体减排的国际义务，所以并没有制定明确的可再生能源发展目标，因而配多少、如何配、配给谁等问题都因缺乏国家的宏观目标而难以决断。
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