“拓空间”不仅是一个地理空间的概念，还涉及到深层次的体制问题和大范围的利益格局调整，2019年东莞市政府一号文就来啃这一块硬骨头。日前，《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》(简称“拓空间40条”)作为东莞市一号文发布，直面高强度开发、土地碎片化问题，激活村社区参与热情，最大限度地收储土地，盘活存量空间资源，为优质项目提供承载空间。“拓空间”将成为东莞参与大湾区建设的战略支撑，高质量发展的重要任务。
A鼓励
激发村组参与热情
实现“利益共享”
“‘拓空间’是东莞参与大湾区建设的独特视角。空间问题不解决，所有转型发展都很难实现。”东莞市政府秘书长邓涛用“加减乘”来解读“拓空间40条”，即通过增加土地收储整备来更好保障项目用地需求，对“两违”以及低效闲置土地强化拆除腾退，进一步腾出发展空间，通过城市更新、增容提效等手段，不断提高土地利用效益和发展质量。
而要实现这些目标，需要市、镇、村、企四个轮子的共同驱动。“过去东莞发展，我们说是四个轮子一起转，市、镇、村、企都有。那么现在我们发现部分轮子不转了，村组没有投资渠道，企业没有土地权属，财政在勉力维持”。邓涛表示，要激发它们的动能，就要解决它们的综合收益和长远保障的问题。
“利益共享”成为一号文“拓空间40条”需遵循的原则，包括优化市、镇、村、企多层次纵向利益共享机制，通过收益提升、土地物业增容等手段，推动市、镇、村、企“四个轮子”一起转；探索建立土地开发收益区域平衡机制，将市镇中心区等高密度开发区域一定比例物业，定向用于增加属地镇街(园区)范围内低密度开发区内村(社区)的资产和收入，也就是不同区域之间横向利益共享，推动全市朝着“拓空间”目标一起干。
按照新目标设定，到2021年底，东莞市级每年力争收储土地1000亩以上，各镇街(园区)每年力争收储1片500亩以上，东南临深片区每个镇每年力争整备1—2片1000亩左右的土地。统筹盘活24000亩以上存量土地。建设20个以上“工改工”、“工改M0”项目，基本完成30个以上镇村工业园改造提升和连片出租屋改造利用项目。完成8500万平方米以上“两违”建设治理任务。
改造镇村工业园
梳理40条政策，值得关注的是，村组是其中的高频词，村组掌握着东莞重要的空间资源，是东莞经济参与的一个重要主体，也是解决土地碎片化的关键角色。
“拓空间40条”以鼓励性政策来撬动村组空间资源，提高参与积极性，包括通过设立提前交储奖励、增值收益共享、探索盘活利用集体私下流转土地，鼓励和引导社会资本与镇村通过托管、BOT、BOS等方式合作推动土地物业整备开发、连片出租屋改造利用等等，多项政策为市内首次实行。
“加快提升镇村工业园改造”，是东莞市政府“拓空间”的重中之重，也被认为能够短期见效的工作。据统计，目前东莞市共有镇村工业园716个，已开发用地面积合计约161平方公里。目前这些镇村工业园普遍存在碎片化、低端化问题。针对这些问题，“拓空间40条”就借鉴佛山顺德区村改新政的经验做法，提出全面简化审批流程、实施改造后税收奖励等举措，缩短窗口期，同时熨平空窗期的综合收入。
更为重磅的是，支持镇街(园区)主导镇村工业园“工改工”项目，鼓励镇村成立全资项目公司，或与龙头企业成立合资项目公司，在工业园改造提升中依法将集体土地征为国有工业用地，开发建设高标准厂房和工业大厦，实施产业用房产权分割及转让，加快产业用房招商和改造投资回收。
“过去镇村工业园区特别是村工业园区在改造时，由于是集体建设用地，没有办法拆售。要知道厂房改造投资巨大，回报周期较长，仅靠租不能售的话，这就导致部分村望而却步”。邓涛解读，如今有了新政，在提高资金回收力度的同时，也引导社会资本和村组合作。
撬动集体资金
长期以来，东莞数额庞大的集体经济组织资金没有得到充分利用。这次“拓空间40条”直面这一问题，提出积极拓展信托计划、资管计划等方式，结合“拓空间”优质项目，委托市和镇街(园区)骨干企业用于“拓空间”优质项目的投建。同时，鼓励集体经济组织以土地置换物业、投资分成物业、定制购置物业等方式，增加集体资产与物业增值收益，也鼓励认购持有相关项目的收益权信托，拓展投资形式与物业运营收益。
东莞市农业农村局局长张永忠介绍，至2018年底，全市村组两级集体总资产超1700亿元，约占全省的三分之一，其中银行存款有300多亿元，在留足日常管理运作需要后，到期资金可积极参与“拓空间”项目投资。目前东莞市已协调金融机构推出参与大湾区建设的投资理财产品，年收益率约5%-8%，远高于当前银行存款平均收益。
未来，东莞市农业农村和金融部门将围绕《若干意见》文件精神，继续积极对接市属国企以及金融机构，开发更多符合村组集体资金投资特点的、参与“拓空间”建设的金融投资产品。
B严控
打击土地投机行为
有鼓励就有严控，“拓空间40条”强调严厉打击土地投机行为，措施包括稳定产业用房租赁市场秩序，建立全市产业用房数据库和供需服务信息平台，试点探索产业用地“全生命周期管理”机制和产业用地综合贡献协同监管机制，对未达要求的按照合同约定追究违约责任，规范产业转型升级示范基地管理等。
产业转型升级示范基地“跑偏”
邓涛表示，当前产业转型升级示范基地存在法律风险、政策风险、道德风险，政策废止以后还有善后问题。
产业转型升级基地是东莞市2016年出台的一项政策。截至目前，共有9个项目获市政府认定为产业转型升级基地。从政策执行情况来看，目前的产业转型升级基地项目存在着一定的问题，一是未能完全体现市委市政府保障工业发展空间、提高土地产出效益、培育新兴产业的导向；二是很多项目以“一事一议”的方式申请产业用房预售，但由于税收贡献、入驻企业等指标未能达到政策要求，暂未有分割销售产业用房办理不动产登记的案例；三是由于地价较低、不需要贡献土地物业，对经营性用地市场造成了一定的冲击。
为了解决这些问题，“市政府一号文”提出进一步强化对产业转型升级基地的后续监管力度。一方面，向社会传达一个明确信号，就是东莞坚持以工业立市不动摇。东莞市以工业用地开发的产业载体，都应当服务于东莞市工业的高质量发展，都应当优先为工业企业提供产业空间。另一方面，随着新型产业用地政策的出台，市政府已经明确“不再新批以新增国有工业用地投建的产业转型升级示范基地”。对于已经批准的项目，通过加强后续监管，确保项目运转能符合国家的法律法规，避免产生土地审计和城乡规划督查风险。
强化新型产业用地政策(M0)激励
《东莞市新型产业用地(M0)管理暂行办法》在去年9月印发施行，是国内第一份明确针对M0用地的市级政策。“拓空间40条”提出试点建立新型产业用地(M0)项目产业用房分割转让比例奖励机制，对市认定的重大项目，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，可分割转让的产业用房比例在49%的基础上再增加10%，最高不得超过项目总计容建筑面积的68%。
对新型产业用地项目，建立物业贡献调整的触发机制，效益贡献比奖励线每增加100万元/亩，政府核减项目50%的贡献物业。
广东京东都市智能产业创新发展有限公司执行副总裁陈昱认为，“M0对于实实在在有产业导入的企业来讲，它是有好处的。”MO政策按照效益导向原则，效益越大，回报越大，以此引导社会资本申报。
“总而言之，只要企业是专心做实业，我们一定做好支持，但是如果要炒卖我们的工业空间，我们一定会给予严格的限制”。东莞工业和信息化局局长詹志斌表示。
