□本报记者 陈 飞□
我国累计报告职业病例近70万例，职业卫生服务仅覆盖10%～20%的劳动力人群。这是官方数字。
卫生部抽查建设项目卫生审查率仅为35%。专家说，这些可能都是省以上大型项目，省以下有多少有毒有害中小企业不得而知。这是心里话。
《职业病防治法》颁布6年，企业还敢把监督者拒之门外。一部“好法”，变成了“软法”。这是普遍看法。
葛院长的苦水
“越干越没有信心啦！”当了10年职业病防治院院长的葛宪民提起自己的工作就一肚子苦水。
最近他所在的广西工人医院（职业病防治院）诊断发现的几例职业病病例，都集中出自当地一家国有大型石化企业。敏感的葛宪民知道，这意味着可能存在巨大的职业危害。于是，他主动跑到这家企业要找老总谈谈，动员他给工人做全面职业健康检查，尽早发现职业病隐患。
企业的老总开始避而不见，耗了大半天总算出来了，但见面却是这样一句话：“我不想跟你谈，因为你们对企业没有任何威慑力。”葛宪民不干了，质问对方：“《职业病防治法》你学了吗？法律给企业规定的职业病防治责任那么多，你都知道吗？”老总回答：“不懂，每天那么多事，哪有工夫学？”“《职业病防治法》出台好几年了，你不懂依法办厂是说不过去的。你把别的工作做得再好，你也是违法企业。”葛宪民说。老总有点儿不高兴：“企业的职业卫生监督归安监部门管，你们卫生部门来找我是多管闲事。”
企业觉得给工人做职业健康检查要花很多钱，加大成本减少利润，当领导的一般不愿意给职工做。可是，葛宪民知道，职业病是可防不可治的，劳动者一旦得了职业病将终身丧失劳动能力，所以他必须宣传科学知识和法律规定。这个国有大企业的老总在葛宪民面前，最终同意给有较大职业病风险的岗位职工做职业健康检查，而其他工人不做。
“按《职业病防治法》，来找这个老总谈的人，根本不应该是我。”葛宪民说，职业病防治院是服务机构，按《职业病防治法》规定，企业违法，应该由卫生监督部门来监督、检查、处罚、责令改正。但是，据一批职业病防治院的院长介绍，目前的情况是，有法可依的卫生监督部门在一些省区对职业卫生监管作为不大。
这是为什么？原来2001年出台的《职业病防治法》明确规定了相关监管部门的责任和义务后，2003年一个名叫《关于国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全检查局）主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》，却对职业病防治工作的监管职能重新进行了切割、分工，把职业病防治中作业场所的监管职能划归给安全生产监督部门负责。
国家的法律规定和政府文件的内容不一致，带来的当然是混乱。一些职防工作者的第一反应就是：是按法办事，还是按文件办事？结果随着对法律优先还是文件优先的不同理解，在全国范围内出现了有的地方劳动作业场所职业卫生由安全生产监督部门负责，有的由卫生监督部门负责的怪现象。一些企业也被该由谁监督自己的问题所困惑。执法监督权在卫生监督部门与安监部门之间责任含糊不清，致使一些地方出现了不该出现的职业卫生监管真空。
“如果没有‘交警’，就会有很多企业闯‘红灯’，也就有更多的劳动者被‘轧死’在职业病的车轮下。”葛宪民这样形容文件下达后的职业卫生监管状态。
内忧：职防力量削弱
“当然，我这么苦口婆心去做企业的工作，是因为在全国仅有的十几所职业病防治院中，我是最困难的。”葛宪民说：“这就是为了生存。”
他告诉记者，该院去年仅人员工资就需要1700多万元，而财政拨款只有463万元，剩下的开销都要自己挣。职业卫生服务和职业病诊断治疗收入有限，要坚守职业病防治的主营业务，就要努力争取服务对象，才能“养家糊口”。
“严重萎缩”、“惨淡经营”是近年职业病防治工作者最常用的描述防治院状态的词汇。他们介绍，过去全国大部分省、自治区、直辖市都设有各级专业职业病防治机构，而目前还保留的省级职业病防治院（所）只有12个，其功能与规模也已经大不如前。有的职防院（所）撤销之后又恢复，只是在某个医院多挂一块牌子，无法真正把职业卫生和临床结合起来。有的省级职业病防治院虽然名字没有改，但已经不以职业卫生服务为主要业务，改为做其他医疗服务以求生存。有的向专科医院发展，职业卫生服务和职业病诊断治疗只是还没有丢的“小专科”。
熟悉我国职业病防治历史的专家介绍说，职业病防治院是随着新中国的工业化建设而设置的。从1952年开始，各级卫生防疫站都设置了劳动卫生科或职业病防治科，负责劳动卫生和职业病防治工作。1958年后根据中央文件精神，全国各省、区、市开始着手筹建劳动卫生与职业病防治院（所）。在鼎盛时期，全国近2/3的省和近1/3的地区建立了劳动卫生与职业病防治院（所）。
“老职防”们提起当年国家对职业病防治工作的重视有说不完的话。1962年周恩来总理接见全国第二次防止矽肺危害工作会议主席团部分成员，在得知全国当时有矽肺病人10万人，其中5万是新中国成立后发生的时，周总理说，旧社会造成的矽肺不去说了，但是我们是社会主义国家，绝对不允许由于劳动条件不好而造成新的，尤其是大批的职业病发生。现在这样新发生5万人的情况已经十分严重了，我们一定要设法消灭矽肺。国务院在会后拨付了5000万元防尘专项经费，并解决了在当时非常紧张的钢材、风机等问题，以改善工人的工作环境。
1980年9月，卫生部颁布了《全国职业病防治院（所）工作试行条例》，明确劳动卫生职业病防治院（所）是在各级卫生行政部门领导下，进行劳动卫生职业病防治和科学研究工作的卫生事业单位。职业病防治院（所）主要承担劳动条件的卫生学评价，有害有毒物质的监测，工人职业健康体检，职业病普查、诊断、报告和治疗，与职业病防治相关的科研和培训，劳动卫生监督和宣传教育等任务，涵盖了今天分属于不同机构的职业卫生工作的各项职能，是真正的防治结合。
上个世纪末两项体制改革后，很多职业病防治院被拆分。如上海职业病防治院被一分为三，治疗部分并入临床医院，放射并入疾控部门，监督并入卫生监督所。“本来是一个拳头打出去很有力量，现在分为三个手指头，哪个都没有力量。”一位“老职防”这样形容职业病防治力量拆分后的现状。《职业病防治法》出台后，一些地方根据实际需要想恢复职防院，但大伤元气后要恢复能力不是一朝一夕能够做到的。
作为目前全国情况最好的职业病防治院，广东省职业病防治院每年能够得到财政1300万元的事业经费，相对可观的财政投入使院长黄汉林可以专心致志地搞职业病本行，所以他们的工作也做得红红火火。
“广东经济发达，企业多，职业危害多，预评价、职业防护、科研和诊断治疗工作有很大的潜在需求。如果有更多的经费和人才，我们还可以干更多事。”黄汉林介绍说，广东省职业病防治院的发展，得益于沿海地区经济的发展和广州、深圳等地政府对职业病防治的重视。但在广东，不少地区的职业卫生工作仍然很难开展，这和政府对职业病防治的重视程度有直接关系。
“有的服务机构已经取得资质四五年了，却从来没有开展过业务。不是当地没有企业，也不是企业没有职业危害，而是企业可以不受监督。”黄院长认为，职业病防治要摆脱困境，最重要的是理顺关系。政府要把兴奋点从重视税收、维护企业、重视GDP，转到关注建设和谐社会和可持续发展上来。
外患：监管权之变
职业卫生监管权的归属几经变换，尽管有了法，但至今还是没有定论。
在上个世纪80年代之前，职业卫生一直由卫生部门管理。1982年后，劳动部提出劳动卫生是劳动保护工作的一部分，应当由劳动部通管劳动卫生工作。1986年，经多次协商，卫生部作出了让步，与劳动部共同下发了《关于劳动卫生工作分工的意见》，把工程防护设施、个人防护用品监管划归劳动部。由于这种分工存在明显的交叉和重复，全国各地卫生和劳动两个部门的争权、扯皮、推诿没有画上句号，严重影响了工作的开展，甚至削弱了政府部门的权威，影响了职业病防治法的立法进程。这一时期正是我国改革发展的重要阶段，经济发展迅速，职业危害和职业病问题日趋严重。
为了彻底扭转劳动卫生监管的乱局，1998年的机构改革“三定”方案，国务院把所有的职业卫生监管职能全部划入卫生部，《职业病防治法》也于2001年10月17日颁布。法律明确了卫生部门负责职业病防治统一监管，有力地推动了全国的职业病防治工作。
但是《职业病防治法》实施仅一年多，《关于国家安全生产监督管理局主要职责内设置机构和人员编制调整意见的通知》的出台，又将职业卫生监管权再次分割，给颁布实施没多久的《职业病防治法》带来巨大的尴尬。这个通知的责任分割不仅与法律冲突，而且为企业拒绝有专业技术的卫生监督人员对其职业病危害和防护措施监督检查提供了依据。
“整个广东省安监系统只有一个人有医生背景。”黄汉林肯定地说，“在《通知》下发后，广东省安监部门认为自己承担不起职业病防治的职责。这个《通知》使广东乃至全国职业卫生监管陷入混乱。”
2006年，卫生部、国家安监总局、劳动和社会保障部、全国总工会联合对广东、广西两省区职业病防治工作的专题调研报告表明，广东省安全生产监督管理部门对中编办《通知》关于职业病防治工作监管职能的划分意见很大，认为这个《通知》将刚刚走入正轨的职业卫生监管工作重新引入混乱，对国家职业病防治工作带来的损失是不可估量的。专题调研报告甚至提出：“对于这一违法行为导致职业病监管的真空所带来的损失，应当追究有关部门的责任。”
广西安全生产监督管理部门认为，鉴于目前自治区安全生产监督部门不具备作业场所职业卫生监管能力，职能移交给安监部门的前提是要给安监部门增加编制、经费、装备和技术队伍。
广东安全生产监督管理部门则直接建议，应当尽快将职业卫生监管职能整体划归卫生部门。理由是：如果安监局接手，职业病防治工作将使用人单位面临多头监管的混乱局面。《职业病防治法》规定，监管主体是卫生部，不是安全生产监督管理局，安全生产监督管理局在执法中同样面临尴尬局面。
他们希望上级有关领导部门认真考虑、实事求是、尊重客观规律；职业卫生监督员必须具有识别职业病危害、职业危害防护是否适当的能力，不是拿到书、标准就能得到的；职业卫生工作需要长期的工作实践积累，否则难以承担技术要求的工作；安全生产局缺乏职业病防治人员、技术、机构、手段、能力，没有参与预评价工作；职业卫生技术服务机构的资质认证权不在安全生产部门，难以保证质量；卫生标准的制定在卫生行政部门，安监部门很难保证法律法规的适用性。
“我不明白，为什么国家花几年时间调查研究制定的法律，终于解决了多头管理的问题，可颁布实施没多久，行政机关就可以以一个《通知》的形式变更法律？”黄汉林说：“当时全国明确把现场监督工作交给安监部门的有7个省份，明确不交的也有7个省份，其他省区犹豫观望，工作陷于停顿。广东省是明确交出去的，可后来随着思想解放又明确收了回来。因为在交出去的一年半时间里，安监部门没有办法开展职业卫生监管，自己要求政府把监管职能划回卫生部门。
法律和文件的矛盾依然存在着。至今安全生产监管部门没有能力承担职业卫生监管职能的问题严重，而法与文件谁说了算的问题也没有裁判，现在最实实在在放着的是，作业场所职业卫生监督检查和重大职业危害事故查处职能处于真空状态。
由于部门职责不落实，造成一些建设项目没有按照《职业病防治法》规定进行职业病危害评价也能开工和竣工验收；作业场所职业卫生监管不到位，工作场所有毒有害检测点减少，对尘肺、急性职业中毒难以有效预防控制。
有法照样尴尬
“2001年《职业病防治法》出台后，我们职防人员热情高涨，觉得以后工作好做了。”葛宪民说，全国的企业都要做职业危害预评价，预防和减少职业病的发生，都要给工人做职业健康体检，发现问题及时治疗，企业都要对职工的职业病负责。
葛院长说：“那一段时间自己感到有了专门的法律做靠山，工作中遇到阻力再大也能理直气壮，到哪儿都跟人讲这部法律，让各级政府的官员、业内的同事、企业负责人，还有劳动者都知道这个法。”但是，渐渐地葛宪民意识到，事实并非如此，从法律出台到发挥威力，还有一个很长的过程。
“《职业病防治法》是比较符合中国国情，而且具有超前意识的法律。”黄汉林这样看这部法，“这部法律受到国内外法学、医学、经济学界的肯定，有些法学专家把它纳入经济法系研究，可见职业卫生不光是卫生问题，牵涉到各个方面。但是法律出台6年多了，却没有得到很好的贯彻落实。法律已经明确的责任，一些政府部门和企业能推就推，就是因为监管还没有形成协力。”
“全社会对职业病和《职业病防治法》的知晓率低。我们检查的企业主没有一个能够讲得全，按《职业病防治法》他应该负有哪些责任。职业健康检查是预防职业病的基础措施，很多企业主都不知道，只知道这个要额外花钱。”这是国内从事职业病防治专家的普遍看法。
葛院长说，职业病防治的难点在于，整个社会都在全力推进工业化，每个省区都给每个县定了工业增长指标、招商引资项目指标，政府把主要精力都放在发展经济上了。为了完成任务，就是职业危害严重的项目，很多地方的政府也要引进建设，但是由此带来的巨大危险却没有力量去监督。“全国司机都怕交警，为什么？他随时可以对违规者开罚单，道理就这么简单。可《职业病防治法》没有执行出这样的监督力度。”
一个简单的监管链条应该是：如果企业没有履行法律义务，监督部门发现后去现场调查，处罚并责令企业改正，然后职业卫生服务机构帮助企业完善相关的预防措施和方案。这样逐渐形成企业主动履行法律义务的良性循环，保障劳动者的健康权益。现在这个链条不顺畅，企业不知道也不重视，监督不到位，甚至还有人保护违法企业。职业卫生服务机构没有事情干，能力下降，人员流失。与此同时，职业病患者却越来越多。
职业病是“管理病”
很多职业病可防不可治，预防远重于治疗。在职防专家看来，职业病防治在技术上不存在问题，经过50多年的探索，专业工作者已经积累了丰富的防治经验，具有较高的科研技术水平。那么，职业卫生为什么还搞不好？结论很简单：是管理问题！
2005年国家领导人曾就我国职业病发病的严峻形势批示，要求卫生部会同有关部门拿出一个防治职业病的“治本之策”。专家普遍认为，从职业病产生的源头上讲，这个“治本之策”就是建设项目职业病危害预评价制度，在企业设计建设之前就控制可能对工人造成健康威胁的有毒有害因素。卫生部已先后制定了《建设项目职业病危害分类管理办法》、《建设项目职业病危害评价规范》、《建设项目职业卫生审查规定》等，加强和规范建设项目职业卫生审查工作。根据卫生部最新的统计数字，全国建设项目的职业卫生审查率在2002年不到15%，在《职业病防治法》颁布6年后，职业卫生审查率仅提高到35%。
虽然还有2/3的建设项目在审查之外，但这还不是最重要的。有专家介绍说，这个数字的统计范围绝对不是全部建设项目。建设项目的立项审批是逐级管理的，全部建设项目的具体数字很难掌握。在国家和省一级发改委审批的建设项目中，职业卫生审查率可能达到35%。但是，很多地方建设的中小企业就不可能达到这个比例，这不仅因为这项工作还没有引起地方政府的重视，而且也因为相关职业卫生服务机构的服务能力还跟不上需要。
这种说法得到了黄汉林的认同。他坦言，在广东省一级批准的项目中，职业卫生审查率能够达到90%，但是估计全省中小企业的职业卫生审查率恐怕连5%也达不到，而这些企业正是职业病的高发地带。
“不是每个项目都要做一个几万字的预评价报告，不是所有新建项目都要管起来，要突出重点。”黄汉林介绍说，广东省有企业40多万个，2000多万名工人。按照一般的经验，有毒有害企业占40%，按比例算也有10多万企业和500多万工人存在职业卫生问题。现在的突出问题是不知道这些有毒有害的企业在哪儿，就是知道了，目前的监管能力也未必能覆盖那么大的范围。因此，他建议，可以先鼓励企业主动申报备案，核查后，分类管理，综合治理，探索适合当地实际能力的管理方式。
专家认为，现在不是卫生监督部门不知道有多少企业的问题，要知道其实很简单，各级发改委都有数据。关键是各级政府为了发展经济，忽略了这个问题。《职业病防治法》出台6年，职业病危害并没有得到有效遏制。法律规定县级以上人民政府对职业病预防负责，但是至今国家职业病防治规划还没有出台，各级政府都没有压力。因此国家职业病防治规划迟迟不出台，是《职业病防治法》没有很好落实的重要原因。
据了解，卫生部正在加紧起草国家职业病防治规划。规划将明确政府在职业病防治方面的责任和目标，以及有计划、有步骤实现目标的方法、途径、手段。规划将列入政府政绩考核，希望能给各级政府以压力，将职业病真正管起来。
监管需要有突破
1996年深圳某电子厂发生76人正己烷中毒，是迄今为止世界上最大的职业性有机溶剂中毒事件，给当地留下了深刻的教训。
2007年6月，深圳市宝安区卫生监督所接到区职业病防治院的报告，根据医院和疾控部门的体检监测，陆续发现6例正己烷中毒病例，而且同出于该区的一家印刷企业。卫生监督部门立即去现场调查。技术人员现场检测发现，该厂印刷车间正己烷浓度严重超标，并缺少相应的通风设备。监督所对此进行了立案，在举行听证会后对该企业罚款8万元，责令企业改进劳动防护措施，为劳动者提供防护用品并定期体检。继而，监督部门举一反三在辖区内对所有印刷企业开展拉网检查，以杜绝类似事件发生。
“必要的防护用品、通风设备、体检等，成本也就1.5万元。但是出了问题，不光要罚款8万元，还要担负工人的医疗费。”这是那家印刷企业负责人的感慨。
宝安区卫生监督所的人员说，通过严格执法，不仅可使企业在经济上有本账，而且可形成一个守法的大环境。宝安区有各种体制的企业1.2万多家、工人250万。通过职业危害因素识别，确认全区近5000家企业的15万多名劳务工在工作时接触有毒有害因素。“职业防护是正常的成本投入，大家都是这么做的，我做了也不吃亏。不是企业不支持职业病防治，而是以前不太了解。”一家电子企业的老板说。
“分类管理、重点监控”的宝安模式，是2006年开始的全国基本职业卫生服务试点工作的一个亮点。卫生部卫生监督局有关负责人表示，在《职业病防治法》出台后，职业卫生监管工作依然面临着困境。要打开局面，卫生部门必须主动探索，寻求突破，把基本职业卫生服务试点作为推动职业病防治工作的“抓手”。
在全国10个省、区、市的19个试点中，深圳市宝安区政府3年投入专项经费2100万元，增加了职业卫生防治人员的编制，确立了以区疾控中心为主导、街道预防保健所为骨干、社康中心为网底的职业卫生服务三级网络体系。当地凭借巨大的财力、人力投入，使职业卫生监管和服务深入每一个企业。但是这种投入在中西部地区试点是无法想象的。
“宝安的模式如果不能在广东推广，就很难在全国推广。”中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所所长李涛在肯定宝安做法的同时，也表示了对全国防治形势的谨慎态度。他认为，各地都需要从实际出发，探索适合自身的监管方式。
据了解，在很多地区社区卫生服务体系还没有建立或完善。已经建立的一些社区卫生服务中心认为，如果要增加新的职业卫生职能，必须增加相应的经费和人员。事实上，由于绝大多数临床医生和劳动者对职业病防治意识淡薄，很多职业病被当成普通病例处理，而没有上报或转到专业机构诊断，造成大量职业病漏诊漏报。有关专家认为，监督体制改革没有考虑县级、乡镇级监督网络怎么落实，到今天也不是所有的市都建立了监督机构。建立机构的，一个县也就几个人。具体到职业卫生监督能干什么、怎么干的问题，都需要研究。
卫生部卫生监督局有关负责人表示，我国将进入职业病的高发期和矛盾凸显期。但是从全国整体看，目前各级职业卫生监督队伍和技术服务机构底数不清、能力不足、水平不高，职业卫生服务仅覆盖了10%～20%的劳动力人群，成为制约我国职业病防治工作的难题。目前开展试点的目标是实现基本职业卫生服务的“低水平、广覆盖”。职业病中，80%是尘肺、15%是中毒，其实一个口罩就可能减少90%以上的职业病问题。所以，加大《职业病防治法》的宣传，让更多的农民工知道职业病是怎么回事，也是当务之急。
虽然工作还很艰难，但是葛宪民还是充满了期待。他说：“有了非典，从上到下各级政府都知道还有个公共卫生问题；有了艾滋病村，各级政府开始重视艾滋病的宣传防治。我们已经知道职业病蔓延的形势很严峻，不能等到出了大事再采取措施。广大劳动者的健康必须尽快得到保障！”
