长期以来，农村金融遭遇的发展瓶颈是需求主体缺乏有效的抵质押物，产权属性及价值评估不清晰。2016年12月，中央印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，其中明确要先行试点，逐步推开农村集体产权制度改革。为了推进这项改革，原农业部共组织了三批试点，涉及县级行政单位1000个左右。山西省长治市辖区潞城市作为农村承包土地经营权抵押贷款试点地区，在地方政府及各级人民银行的支持下，积极探索与实践，取得了一定成效。
一、长治市承包土地经营权抵押贷款业务现状
根据《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》《山西省农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案》等相关办法、方案要求，结合当地农业产业特点，潞城农商银行制定了《农村土地承包经营权抵押贷款实施办法（试行）》《农村承包土地经营权抵押贷款风险处置管理办法（试行）》等制度，为开展此项工作提供制度依据。
在人行支农支小再贷款的支持下，截至2018年9月末，土地经营权抵押贷款余额20346万元，流转土地面积35899亩。发放组合贷19笔，金额12971万元，涉及流转土地面积1739.11亩；农产品供应链贷2笔，金额7000万元，涉及流转土地面积33000亩；土地农优贷 99 笔，金额375万元，涉及承包土地1160.41亩。
二、贷款业务的主要模式
以农村承包土地经营权抵押为切入点，在不改变农村土地所有权和承包权权属，不改变土地农业用途，不破坏农业综合生产能力的前提下，长治市组织试点银行按照“以政策为基础，以现实为条件，先行先试，边推进边规范”的思路，根据现实融资需求开发三款信贷产品。
模式一：组合贷。该产品指已从农户流转取得土地经营权农业龙头企业、规模种养殖大户、农民专业合作社，采用农村承包土地经营权抵押+其它担保方式发放的贷款。以承包土地经营权为单一的抵押方式，受潞城当地土地规模、产量等因素影响，经评估后的经营权抵押额并不能完全满足客户的融资需求，通过农村承包土地经营权抵押+其它担保方式的组合贷模式，一方面使得土地经营权资本化，另一方面最大程度地满足了客户的融资需求。
模式二：农产品供应链贷。采用“1+M+N”供应链模式，“1”为核心企业，包括农业龙头企业、农产品加工企业等；“M”为核心企业的供应商，包括经销公司、专业合作社等；“N”为承包土地的农户。核心企业与供应商签署定向采购协议，供应商通过流转方式取得农户土地经营权，银行向供应商授信，用于支付流转土地款、农资物的购买、农产品的采购等用途。供应商作为授信主体以其土地经营权抵押。通过采取“1+M+N”供应链模式，在土地经营权的资本化的基础上，确保了土地承包方（农户）、土地流转方的农产品销售，解决了农产品的销售，实现了农户生产、销售的一体化模式。
模式三：土地农优贷。对农村土地承包经确权后的农户，通过增加土地承包权收益，核算授信额度后直接给予农户发放的贷款。通过土地农优贷产品，对未流转土地的农户在核算农户收益时将土地承包收益作为长期稳定的收入包含在内，增加了农户的授信额度，满足了农户融资需求。
三、促使贷款业务开展的突破重点
长治市依托试点银行，在强化内部培训，明确目标责任，组建专业客户经理队伍基础上，重点从两个方面寻求业务突破。
一方面，加强政府沟通协调。首先与潞城市农经中心沟通协调8次，商定了土地经营权的价值评估方式、办理抵押流程等事项，最大化的优化流程，为推广产品创造了便利条件。如组合贷产品在价值评估上对贷款金额100万元以下采取自评的方法，100万元以上经农经中心评估；在抵押办理方面，在原农经中心出具的《潞城市农村土地承包经营权流转交易鉴定书》上加盖“该流转事项已办理抵押登记”解决了抵押证办理问题；在土地农优贷产品上由农户出具承诺书并经农经中心确认后备案。其次，与村委、乡镇基层政府召开讨论会6次，明确了农产品供应链贷产品各方权责利，解决了农户的担忧。最后，主动向市委、市政府汇报工作开展情况，详细介绍了产品模式、风控措施，取得了政府的大力支持。
另一方面，人行给予政策支持。省、市、县三级人行围绕土地经营权抵押贷款开展多次调研，提供全方位支持。一是产品开发支持。2018年4月、7月，人行太原中支两次在潞城市就土地经营权抵押贷款展开调研，与潞城农商银行深入磋商，引导其转变思路，拓宽渠道，将土地资本用活用好，并为其送去了其他地方的先进经验，尽力为该行在产品开发上提供新思路。二是提供资金支持。人行长治中心支行及潞城市支行明确表示，在土地经营权抵押贷款推广上给予潞城农商银行最大化的支农再贷款支持。6月末已发放1亿元支农再贷款，后续仍有1.5亿元支农再贷款。人行支农再贷款解决了试点银行信贷资金不足的困难，间接降低了客户融资成本。
四、遇到的难题
（一）配套服务不到位。目前县、镇、村三级都建立了土地流转管理服务机构，负责为流转双方提供政策咨询、合同签订、价格评估、产权交易、纠纷调处等服务，但受人员编制等制约因素，从事流转管理服务的大多是兼职人员，致使工作不到位。
（二）处置变现难度大。土地经营权抵押贷款受到较多的法律和制度限制，目前尚未建立抵押资产托底制度，银行有后顾之忧。如贷款违约后，银行若不能及时将土地经营权转包，在目前租金多为一年一缴的情况下，银行就要向农户支付下一年的租金，否则，农户可按流转合同收回土地经营权，银行将面临损失。
（三）风险分担不完善。土地经营权抵押贷款用途主要为农产品生产、加工和销售，而农业生产经营受自然条件和市场波动的影响较大，未来收益存在较大的不确定性。一是自然风险。自然风险具有不确定性和不可规避性，为农业生产带来损失。二是市场风险。价格波动特别是近两年出现的国内外粮食价格倒挂等，加大了市场风险。虽然从中央到地方出台了很多扶农惠民政策，但受财力制约，目前粮、棉等农业保险水平太低，难以帮助农业经营主体有效抵御各种风险，一旦由于灾害出现歉收或农产品价格出现大幅波动，极易使银行产生信贷风险。
（四）评估机制不健全。根据土地经营权抵押贷款评估要求，借贷双方可采取委托第三方评估机构、贷款人自行评估或者双方协商等方式对“两权”价值进行评估，目前的评估机制大都为自评以及政府农业部门评估，在评估过程中不能准确把握土地种植成本，从某种意义上虚增了土地收益。同时对于流转土地的、贷款额度较大的，目前尚无专业的具备资质条件的评估机构，造成评估难或评估价值不准确。
五、因地制宜完善贷款业务的进一步举措
针对土地经营权抵押贷款业务推进当中存在的问题，各级人民银行与试点银行积极研究对策，继续寻求当地政府部门的大力支持。同时，为促进该项业务在长治市的平衡健康发展，明确了下一步的业务推进方向。
（一）政银企联动，推进土地流转规模化。借助“乡村振兴战略”的实施，专业合作社及种养殖大户流转土地的积极性增强，在调查过程中发现初次流转土地的专业合作社资金需求比较大，仅靠土地经营权抵押贷款额度远远不能满足客户需求。一是要优化组合担保方式。对资金需求较大的流转户，在土地经营权抵押的基础上，通过山西省农业信贷融资担保公司、潞城市财兴担保有限公司提供担保，最大化地满足土地流转方需求。二是重点项目重点扶持。根据潞城农业产业结构调整方向，依托土地流转，采取公司+合作社+农户的方式重点扶持辛安泉旱地西红柿种植、潞城市兴弘养殖万头生猪养殖、黄池小杂粮、合室大葱、中药材种植等项目。三是扩大农户用信率。目前潞城市土地确权证已全面颁发，借助这一机会，在潞城农商银行“三级授信业务”基础上，以土地承包权抵押的方式积极推进福农卡授信，提高农户用信率。
（二）推进“三位一体”，开发土地托管产品。2018年7月人行太原中心支行组织供销社、农业开发工资在潞城农商银行就供销社“三位一体”土地托管模式进行深入研讨，在供销社资产管理公司尚未成立的前提下，如何在土地托管创新金融产品达成一致。一是建立以供销社的中心的土地托管主体，即供销社利用其自身优势牵头组织农业公司与大型企业签署农业订单。二是农业公司根据订单托管农村经济合作社土地，农作物采取统一种植、统一管理、统一销售的模式。三是银行对农业公司授信，在其授信范围内用信主体可以为农业公司、也可以是托管土地农户，但公司+农户总用信额度不得超出该公司的总授信额。四是建立风险防控体系。当贷款出现风险时，对托管的土地供销社可进行二次托管或由银行直接流转至第三方。（中国人民银行长治市中心支行 周慧虹）
