国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告
——2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上
全国人民代表大会常务委员会：
党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。习近平总书记指出，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。李克强总理强调，要坚持从实际出发，因地制宜，深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利，更好保护农民合法权益。按照党中央、国务院决策部署和中央全面深化改革工作安排，根据全国人民代表大会常务委员会有关授权决定，自然资源部会同有关地方和部门组织开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作。现将试点情况报告如下：
一、改革试点的基本情况和主要成效
党的十八届三中全会对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，习近平总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）有关法律规定，授权期限截至2017年12月31日。
按照党中央、国务院部署要求，2015年3月23日至25日，原国土资源部召开试点工作部署暨培训会议，正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点（以下简称农村土地制度改革三项试点）工作。同年6月，原国土资源部会同中央农办、发展改革委、财政部、原农业部等相关部门，逐一研究批复试点地区实施方案。一个试点地区只开展一项试点，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个，土地征收制度改革试点3个。2016年9月，原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县（市、区）。2017年11月，原中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革拓展到全部33个试点县（市、区）。为更好显化农村土地制度改革三项试点工作的整体性、系统性、协同性和综合效益，与《土地管理法》修改工作做好衔接，2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2018年12月31日。试点过程中，党中央、国务院出台一系列重要文件，特别是每年的中央1号文件对农村土地制度改革三项试点工作提出新任务，明确新要求。2018年11月28日，国务院常务会议听取了试点情况汇报。
4年来，根据党中央、国务院统一部署，在全国人大及其常委会有力监督下，原国土资源部研究制定了《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》；印发了《关于深化统筹农村土地制度改革三项试点工作的通知》，落实中央对试点工作的新部署；财政部等有关部门出台《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法》等配套制度，完善试点配套政策。原国土资源部先后召开3次动员部署会议，举办2次培训班和4次现场交流会议，统一思想认识，交流试点经验，破解政策难题；先后派出11名司局级干部参与各省（区、市）试点工作领导小组、派出44名处级干部到各试点县（市、区）挂职，直接参加试点工作；先后开展2次专项督察，分析问题并提出整改措施。自然资源部成立以来，继续推动农村土地制度改革三项试点工作，多次召开部长办公会、部长专题会研究；2018年5月，召开农村土地制度改革三项试点工作推进会议，交流经验、分析问题、部署工作；7月开展全面督察，14个督察组对每一个试点地区作出全面评估，肯定成绩、指出问题，并要求抓好整改落实，确保改革试点取得实效。
各试点地区认真落实党中央、国务院决策部署，在坚持习近平总书记强调的“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”的前提下，坚持问题导向，因地制宜，解放思想，大胆探索，坚持顶层设计与基层探索的良性互动，加强统筹协调，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。截至目前，33个试点县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。
（一）推动了城乡统一的建设用地市场建设。赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，实现了城乡土地平等入市、公平竞争。集体经营性建设用地入市培植了市场信心，激发了农村土地资源活力，社会和市场对于入市集体土地的接受程度逐步提高。江苏武进以出让方式取得集体经营性建设用地资产成功上市，首次在最高层级资本市场上得到认可。
（二）增强了农村产业发展用地保障能力。通过农村土地制度改革三项试点，将存量集体建设用地盘活后优先在农村配置，为乡村振兴增添了动力。浙江德清、河南长垣、山西泽州、辽宁海城等地通过集体建设用地调整入市建设乡（镇）工业园区，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。福建晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等4种方式腾退宅基地6345亩，为农村产业发展提供了较为充足的用地空间。
（三）增加了农民土地财产收入。33个试点县（市、区）征地补偿安置标准比法定补偿标准普遍提高，增加的征地补偿费用全部由财政列支。集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值，试点地区共获得入市收益178.1亿元。浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元，惠及农民18万余人，覆盖面达65%。宅基地制度改革通过解决历史遗留问题，保障了农民土地权益，形成了多样的农民住房保障形式，有效满足了农民的多元化居住需求。农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。
（四）提升了农村土地利用和治理水平。通过集体土地权属调查、登记发证，完善村庄规划，夯实了农村土地管理基础。违法用地大幅减少，耕地得到更好保护，农村土地节约集约利用水平明显提升。试点地区多项改革措施协同发力，在确保试点任务有序推进的同时，也健全了集体经济组织，增强了基层组织的凝聚力，调动了农民参与集体资产管理和乡村公共事务管理的积极性。很多试点地区建立了村民事务理事会，通过集体讨论、集体决策、集体执行，激发农民自主管理农村土地的主动性和责任心。
农村土地制度改革三项试点工作在取得显著成效的同时，也存在一些问题和不足。从面上来看，33个试点县（市、区）的改革推进不够平衡，一些试点地区试点项目数量不够多；一些试点地区村级土地利用规划编制、宅基地确权登记颁证等基础工作还比较薄弱。从点上来看，三项改革试点样本分布不够均衡，土地征收制度改革试点相对不足，33个试点县（市、区）实施的1275宗征地项目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区。从内容上来看，平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多；宅基地“三权分置”的探索和实践还不够充分。
二、改革试点中涉及的重点问题和修法建议
试点过程中，自然资源部坚决贯彻落实《意见》和全国人大常委会有关授权决定要求，坚持问题导向，组织专门力量对试点中的突出问题进行攻关，试点形成的制度性成果可为《土地管理法》、《城市房地产管理法》修改提供依据。
（一）关于土地征收制度。
一是缩小土地征收范围。《意见》要求，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。大部分试点地区参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，采用概括与列举相结合的方式制定了土地征收目录，并且将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内为实施城市规划进行建设界定为公共利益用地。综合改革探索和《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的征收范围，建议：明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。其中成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内。
二是规范土地征收程序。《意见》要求，探索形成多层次多种形式的土地征收民主协商机制，与被征地的村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。试点实践中，试点地区从依法公平维护和保障被征地农民合法权益出发，在征前、征中、征后等环节建立了风险评估、民主协商、补偿安置、纠纷调处、后续监管等程序。探索了土地征收民主协商机制，对是否征地和补偿安置进行协商，20个试点要求对补偿安置进行协商，9个试点对是否征地和补偿安置均进行协商。因此，建议：要求市、县人民政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权。个别确实难以达成协议的，应当在申请征地时如实说明，供审批机关决策参考。
三是完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。《意见》要求，合理确定土地征收补偿标准，按规定足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。涉及征收农民住房的，要探索保障和改善农民居住条件的多种安置途径。符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。试点实践中，试点地区基本以“户有所居”为基础确定征收农民房屋的补偿标准，浙江德清、重庆大足等地将被征地农民全部纳入城镇职工或城镇居民养老、医疗等社会保障体系。因此，建议：征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由各地制定公布区片综合地价确定；农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿；将被征收土地的农民纳入相应的医疗、养老等城镇社会保障体系，切实保障被征地农民长远生计。
（二）关于集体经营性建设用地入市。
一是明确入市的条件和范围。《意见》要求，存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股。试点实践中，试点地区形成了比较完整的工作制度和政策体系，建立了集体经营性建设用地入市管理办法和交易规则，目前交易较为活跃。部分试点地区建议，允许在符合规划和用途管制的前提下，新增集体建设用地也可以入市。因此，建议：对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。
二是明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。《意见》要求，统一国有建设用地与农村集体经营性建设用地市场交易规则，建立农村集体经营性建设用地公开交易的平台和制度。试点实践中，试点地区普遍参照国有建设用地交易制度，建立了集体经营性建设用地入市后的管理措施。因此，建议：为维护土地管理秩序，明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划等法定规划确定的用途使用土地；集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。
（三）关于宅基地管理制度。
一是健全宅基地权益保障方式。《意见》要求，科学确定“一户一宅”的分配原则，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，健全农民住房保障机制。试点实践中，试点地区因地制宜探索户有所居的多种实现形式：传统农区实行“一户一宅”；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，通过建设新型农村社区、农民公寓和新型住宅小区保障农民“一户一房”。因此，建议：对人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障其实现户有所居的权利。
二是完善宅基地审批制度。《意见》要求，改革宅基地审批制度，使用存量建设用地的，下放至乡级政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级政府审批。试点实践中，试点地区下放宅基地审批权限，并将相关环节全部纳入便民服务体系。浙江义乌等地还结合“最多跑一次”改革，实现申请更便利，审批更智能。但考虑到农民建住宅主要以盘活存量为主，且为确保耕地保护红线和促进节约集约用地，对新增建设用地的农转用审批尚不具备下放条件。因此，建议：下放使用存量宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农转用审批手续。
三是探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。《意见》要求，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。试点实践中，试点地区对宅基地有偿使用和自愿有偿退出做了多种尝试。如湖北宜城依据宅基地使用对象的身份及宅基地利用现状，对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费；云南大理对利用宅基地上住房从事客栈餐饮等经营活动的由集体按使用面积收取土地收益金；江西余江、安徽金寨对退出宅基地或放弃建房进城购房的农户实行购房补贴；宁夏平罗探索建立农村老年人“以地养老”模式，允许农村老人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体，置换养老服务。因此，建议：原则规定鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。
此外，2018年中央1号文件作出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署后，山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等试点地区结合实际，探索了一些宅基地“三权分置”模式。但是，目前试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致，有待深入研究。因此，建议在实践中进一步探索宅基地“三权分置”问题，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范。
以上建议，已在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》修正案（草案）中予以体现。
以上报告，请予审议。
