王忠林
2006年全国人大通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，填补了建国以来我国合作社发展史上的法律空白，这是一件具有里程碑意义的大事。这部法律符合国际合作社通行的基本原则，适合我国农民合作社发展实际，并且为广大农民在合作社建设中留有了充分的空间和余地，是一部具有中国特色的农民专业合作社法。2017年12月十二届全国人大常委会第31次会议修订通过的新《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》），于今年7月1日开始施行。这是促进合作社发展的最新法律依据，对规范合作社的组织和行为、实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化具有重要意义。当前和今后一个时期，合作社建设的主要任务是贯彻新《农民专业合作社法》，促进合作社建设循法治轨道健康持续发展。
这次合作社法修改，无论是合作社地位、合作领域和业务范围、联合社组建等新增内容的创新，还是合作社盈余分配、公积金量化、国家投入所得收益平均分配给成员等原有原则的坚持，都很重要，充分体现了全国人大对合作社发展的高度重视，增强了各地发展合作社的信心和底气。
合作社法修改过程中，曾在《修订草案》“财务管理”一章，对合作社盈余分配相关制度规定进行了深入研究，显示出全国人大常委会对合作社盈余分配问题的慎重态度，因为合作社分配不仅涉及成员利益，而且影响合作社性质，事关合作社的发展方向。
按交易量（额）分配是体现合作社本质属性的重要原则
在合作社建设中，有三个概念不容忽视，即“人的联合”、“资本报酬有限原则”和“按交易量（额）为主分配”。人们往往由于对这三个概念及其关系的理解不同，引发合作社理论、立法和实践方面的争执。
事物是由本质属性决定的，事物之间的区别最根本在于本质属性的不同。合作社的本质属性是“人的联合”，这一“质的规定性”与股份制公司“资本的联合”本质属性有根本区别，是合作社能够独立存在的关键所在。
合作社的建设有三条基本原则，即“资本报酬有限原则”“一人一票”的民主管理原则以及“入社自愿、退社自由”的开放原则。这三条基本原则与股份制公司恰恰相反，股份制公司是“按资分配”“以股权多少确定成员权利”“成员只能出售股票但不能退出股份制公司”。各自的基本原则支撑和决定着各自的本质属性。
合作社的三条基本原则，充分体现了合作社“人的联合”本质属性，而其中“资本报酬有限原则”是最不可或缺的重要原则，是合作社的必要条件。没有资本报酬有限原则，合作社就不能称之为合作社。
合作社坚持资本报酬有限原则是无奈之举。合作社诞生之初，面对强大资本对市场价格的垄断，穷人只能以自己仅有的个人消费（后来逐步发展成为生产资料的购买和成员生产产品的销售）联合起来，组成合作社抵御资本的挤压和盘剥（现在主要是联合起来提高市场竞争力），所以人们也称合作社是“弱者的联合”。有人建议合作社也可以实行按资分配为主，实际有违合作社产生与组建的初衷。如是公司制企业就可按资分配，如是合作社就不能以按资分配为主，各自本质属性使然，“挂羊头卖狗肉”不可，无论有意无意。
合作社资本报酬有限原则主要体现为两个方面：一是限制出资，减少合作社成员之间资本悬殊；二是控制分配，防止出资多的成员侵占出资少的成员利益。我国实行的是第二种办法，《农民专业合作社法》规定按交易量（额）“返还比例不得低于60%”，意即“按资金分配比例不得高于40%”。控制分配是很有效的办法，控制了分配其实也就等于限制了出资。
因此《农民专业合作社法》修订过程对资本报酬有限原则和按交易量（额）分配规定的考虑，在逻辑上是自洽和一致的，体现了合作社的本质属性。如果《农民专业合作社法》在已经确立了合作社“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”原则，并且还具体规定“返还比例不得低于60%”后，又允许合作社“可以按照章程规定或者经全体成员同意的其他办法”进行盈余分配，这相当于给资本报酬和分配制度开了一道口子，就会造成该法自身前后矛盾，导致合作社因资本报酬有限原则的缺失，而丧失“人的联合”这一本质属性。
以合作社本质属性和法律规定作为合作社规范发展标尺
近年来，我国合作社迅速发展，为构建新型农业经营体系、增加农民收入、推进农业现代化发挥了重要作用。但也有一些合作社发展不规范，甚至背离合作社本质属性，这不仅违反了合作社法，而且对实践造成多种伤害。
其一，有悖合作社组建初衷，起不到应有的维护和保护广大普通农民利益的作用。农民合作社以其“人的联合”维护和保护广大普通农民利益而区别于其他农业经营主体，正是这一本质属性使得合作社得以独立存在并深受广大农民青睐，农民需要合作社。但如若合作社抛弃了“人的联合”本质属性，回归到股份制公司“资本的联合”本质属性，就不是广大农民真正自己的经济组织，也不可能发挥出合作社应有的作用。实践中个别合作社甚至成为侵占农民利益的平台和少数出资者牟利的工具，以合作社的名义少数人侵占多数人的利益，造成了新的社会不公。
其二，为权力寻租造成可乘之机。一些不规范的合作社以合作社之名，行股份制企业之实；貌似为广大农民服务，实则与合作社的成员主体——广大农民相分离。由于假合作社往往只是几个出资人的股份制企业，所以原来不应享受的政策现在有了“合法”路径，本应多数人受益的政策变成了少数出资者独享。假合作社为腐败开了方便之门，使别有用心者借合作社之名套取国家财政补贴成为可能，造成国家财产损失。
其三，背离合作社本质属性是一种负能量，误导农民偏离法治轨道。假合作社不仅不能发挥出合作社应有的联合扶弱作用，而且还会影响真合作社发展，挤占真合作社的发展空间，影响现代农业经营主体正常健康发展。“造假获利”甚至“省力获暴利”的动力机制，如果得到默许、纵容甚至鼓励，就会对合作社建设起到反作用，甚至会造成农民也走偏离法治轨道的假合作社之路。
在法治社会里，法律是人们必须遵守的行为规范。我国已经颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，所以必须以《农民专业合作社法》作为规范合作社发展的基本标尺。
《农民专业合作社法》对专业合作社的要求是：①盈余分配以交易量（额）为主，占可分配盈余比重不得少于60%。②一人一票为主（可设附加表决权）的民主管理办法。③入社自愿，退社自由的开放原则。这三条是建设合作社的底线要求，也是判断合作社的重要标准，缺一不可。同时该法还要求，合作社成员中农民比例必须占80%以上，强调农民专业合作社要以农民为主体，达不到这个比例则不是农民专业合作社。
判断真假专业合作社，主要是看是否符合《农民专业合作社法》规定的三条底线，其中关于分配原则是理论和实践中争论的焦点。在合作社分配上大体应该把握三点：
第一，专业合作社的盈余分配应该以交易量（额）分配为主。这是我国《农民专业合作社法》规定的，并且也符合国际合作社通行的基本原则。合作社的交易量（额）主要是为成员购买生产资料或为成员销售农产品、以商品交易形成的“商品”交易量（额），另外也有为合作社成员自身进行农机、植保作业服务而形成的“作业”交易量（额）。
第二，交易量（额）体现在成员与合作社之间。无论是商品的交易服务，还是作业的交易服务，应该主要是成员与合作社之间的交易服务。而与非合作社成员的交易服务可以有，但只有成员与合作社之间的交易量（额）才能作为判断是否“以交易量（额）分配为主”的依据。
第三，一些综合经营性合作社因其成员与合作社没有交易活动，不可能实行按交易量（额）为主分配，所以综合经营性合作社需要在实践中探索，但前提是必须落实资本报酬有限原则（除非法律另有规定的特殊类型合作社）。
实践中如何根据《农民专业合作社法》进行甄别，试分析以下6个案例：
例1，某地农民搞设施农业，盖大棚种植蔬菜。由于单户经营销售成本高，农民自愿组成销售合作社。合作社有50个农民成员，其中6个成员出资20万元（每人1-5万元不等）。合作社章程规定销售蔬菜后，扣除成本费用所剩盈余必须60%以上按交易额返给成员，其余部分按出资比例分配给出资成员。当地政府对这个合作社给予了10万元资金扶持，他们每年盈余分配时平均量化到成员身上，所得的盈余分配给成员。合作社统一标准，统一销售，给予种植技术指导，合作社成员实行民主管理，每人一票，入社自愿，退社自由。
分析：这个合作社符合《农民专业合作社法》。其一，按交易额分配占60%以上，所以按资金分配比例肯定在40%以下，在分配上既符合我国法律要求，也落实了国际合作社通行的资本报酬有限原则，体现了合作社“人的联合”本质属性。其二，合作社实行了民主管理，一人一票。其三，合作社入社自愿，退社自由，体现了合作社开放原则。其四，国家投入收益分配符合法律要求，平均量化到了当年每个成员身上作为成员个人分配依据。所以这个合作社是很规范的合作社。
例2，某地6个农民出资20万元组建蔬菜销售合作社。他们吸引20名种菜农民参加合作社，合作社为20个农民搞销售服务。成员中出资的6个农民是核心成员，20个种菜农民是非核心成员。合作社收购蔬菜时以每斤0.5元的价格先付给农民，销售后再补给农民每斤0.1元。合作社盈余扣除成本费用后按出资分配。合作社核心成员有表决权，非核心成员没有表决权。合作社入社自愿，退社自由。
分析：这个“合作社”不符合《农民专业合作社法》。其一，成员权利不平等。合作社有核心成员、非核心成员之分，并且非核心成员没有表决权，被排斥在合作社之外，非核心成员实际不是合作社成员。其二，合作社与非核心成员关系是契约关系。第一次所付资金是预付款，第二次仍是销售款，不属合作社盈余分配范畴。其三，合作社盈余分配主要是按资分配。按资分配改变了合作社“人的联合”本质属性，所以，这个经济组织不是合作社。
例3，由10个农民出资400万元组建现代农机专业合作社，财政补贴600万元，合作社为农民代耕，合作社章程规定所得盈余按出资额分配。
分析：这个为农民进行农机作业服务的经济组织也不是合作社，而是一个农机服务公司。因为其一，分配是按资分配。其二，被代耕土地的农民不是合作社成员，这个合作社只是10个出资人的股份制企业。其三，国家财政补贴的资金没有平均量化到成员，而是混在合作社资金里面，分红时谁投入资金多谁受益多，国家投入实际成了个人投入的匹配资金。其四，这个合作社所起到的作用只是农机服务公司的作用，没有起到合作社作用。因此这不是合作社。
例4，某合作社2400户农民以5万亩土地经营权入社，其中有7户农民出资800万元。另外财政补贴1200万元购买现代农机设备。合作社实行统一耕种，统一销售。社员代表大会决定，土地经营权入社等同交易量，每年合作社盈余必须拿出60%以上按土地面积分配，其余部分按资金（包括国家投入、社员出资和提取的公积金）分配，其中国家投入部分所得盈余平均分给当年合作社成员。这个合作社是否提取公积金由成员代表大会决定，提取的额度同记在成员账户的额度相等，与个人出资和国家补贴资金一起参与分配。
分析：这个合作社土地经营权入社后，土地交由合作社经营，合作社成为综合经营性合作社，因而不再是专业服务性合作社。由于合作社与成员没有交易活动，不可能产生交易量，所以不能按交易量（额）分配。但由于这个合作社把土地经营权数量（入社土地面积数量）等同交易量，在合作社盈余分配中占60%以上比例，从而落实了资本报酬有限原则（只要土地分配占60%以上，按资分配就不会超过40%）。另外这个合作社实行“一人一票”民主管理和“进出自由”的开放原则，还按照合作社法要求，将财政投入每年平均量化到每个成员身上，作为成员个人分配依据，也都体现了合作社“人的联合”本质属性。应该说，这是一个非常有创新的综合经营性合作社。顺便提一下，如果土地经营权折资入股，土地在合作社的占比有可能低于60%，这时资本报酬有限原则难以落实，“人的联合”本质属性也就随之失去。还需要说明的是，我国家庭承包经营的土地经营权之所以能够等同交易量，个人认为主要是因为我国家庭承包经营的土地有两个特点：一是每个农民家庭基本上都具有；二是具有的数量差距不悬殊。这两个特点与合作社的交易量（额）特点相类似，以其作为主要分配依据能够体现合作社“人的联合”本质属性。
例5，某地若干养鸡大户自愿组成养鸡合作社，养鸡分散在各家庭养殖大户，鸡蛋和肉鸡由合作社统一销售，合作社盈余按各大户与合作社交易额分配。
分析：这是典型的养殖专业合作社。各家庭大户分散养殖，合作社统一销售，合作社不追求自身利益，所得盈余按交易量分配给成员。
例6，某地10个农民出资1000万元（每人出资100万元）集中建养牛场，组建养牛专业合作社。合作社盈余按资分配。为了经营方便，合作社另挂企业的牌子，注册了公司。
分析：尽管这个经济组织成员出资额相等，但由于按资分配所以不是合作社，其本质属性是资本的联合。应该说，这里不是合作社挂了企业牌子，而是企业挂了合作社牌子。假合作社通常的做法即“一套人马两个牌子”。
实践中，因实行按资分配而丧失“人的联合”本质属性的假合作社大有“社”在，甚至在某些地方已经成为一种普遍现象，必须依据相关法律规定仔细甄别判断。对假合作社造成的负面影响，要高度重视并认真解决，引导合作社建设循法治轨道健康持续发展。
依法加强规范治理，促进合作社建设健康持续发展
依法规范合作社发展，加强合作社有效治理，是解决目前合作社发展中存在大量假合作社问题的重要路径，是广大农民的普遍热盼，也是我国建设社会主义法治社会的应有之义。建议如下：
首先，强化《农民专业合作社法》落实，依法规范合作社治理。《农民专业合作社法》颁布十多年来，各级党委、人大、政府做了大量工作，特别是原农业部等九个部委发布了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，一些地方还出台了地方性法规。但是，有些地方在执行上还存在一些问题，特别是在落实《农民专业合作社法》的宣传、指导、监督方面做的还不够。实事求是讲，合作社建设中出现的一些问题，特别是出现的假合作社问题，多数不是《农民专业合作社法》本身问题，而主要是因为一些地方没有落实好《农民专业合作社法》。合作社建设循法治轨道发展，并非是在法律基础上又对农民专业合作社提出更为苛刻的标准，而只是强调要认真落实《农民专业合作社法》，改变某些有法不依的状况。因此，必须坚持合作社的本质属性，把落实合作社法作为最起码的工作要求、指导工作的基本遵循和必须坚守的原则底线。
诚然，严格按照《农民专业合作社法》办事，可能会导致合作社数量大量减少，但这是表面现象，实际减少的不是真合作社，而是假合作社。减少了假合作社不仅不会使合作社事业受损，相反会促进更多的真合作社产生，使广大农民从中受益。
其次，防止泛合作社化。在农村，家庭、合作社和公司制企业等不同经营主体各自有各自的优势和发展空间。与家庭相比，合作社在经营行为的灵活、适应范围的广泛以及对经营者积极性的调动等方面可能要逊色一些；而与公司制企业相比，合作社又在资金的聚集、市场的反应、决策的敏捷等方面有着明显的不足和欠缺。我们既要看到合作社的优势，增强工作主动性，帮助引导农民组建发展合作社；又要认识到合作社的局限性，合作社不能包打天下，不能包医百病。
根据我国农业农村实际，增加合作社的经营内容是必要的，但有些经营业务合作社并没有优势，如果勉为其难，硬性在这些领域组建合作社，其结果必然是名义上组建合作社、实际运行的是公司制企业，造成事与愿违、适得其反。这种不伦不类经营主体不是广大普通农民需要的，虽然有些也能起到一些类似公司制企业的服务作用，但真正的公司制企业发挥的作用远超过假合作社，而假合作社造成经济秩序混乱的代价则是社会难以承受也不应承受的。
组建合作社时要实事求是、因地制宜，采取积极而慎重态度，防止合作社发展泛合作社化。不能用合作社代替其他经营主体，不能单纯以工商登记的合作社数量作为工作目标，也不应该在没有优势的产业、环节、品种、地域盲目发展合作社。各类经营主体并无优劣之分，发挥各自的优势，扬长避短，优化配置，打组合拳，把家庭、合作社、公司等不同类型经营主体组合起来，建设农业经营体系可能是较好的选择。
再次，规范合作社的会计决算环节。目前合作社的会计决算情况不尽如人意，有些合作社未按照相关法律和财政部规定进行会计核算，决算信息严重失真，“假决算”和“无决算”现象比较严重。因此，建立健全合作社决算是合作社循法治轨道发展的关键性基础工作。
财政部门要对合作社财会人员进行培训，加强对合作社决算工作的指导，尤其要指导好合作社的盈余分配，落实好资本报酬有限原则。另外审计部门应加强对合作社特别是财政有投入的合作社审计。搞好合作社决算，一是要建立决算。会计决算反映合作社阶段性经营成果，是成员参与合作社民主管理的重要基础，也是工商部门监管合作社必报的年度资料。《农民专业合作社法》及财政部合作社财会制度对此有明确的规定，合作社必须依法建立决算。二是决算要保真。实事求是，真实体现经营效果，不得弄虚作假，对弄虚作假行为要依法依规严肃处理。三是决算要规范。要按照财政部关于合作社决算的要求编制好决算，报表、账簿齐全规范，决算要经合作社成员大会或代表大会审议，要按时公布决算，允许合作社成员随时查阅，提高成员参与管理能力，落实成员民主权利。
最后，加强对合作社专项、统一、规范的政策支持。近年来，国家和地方出台了一些合作社政策，对合作社发展起到了积极促进作用。但是也存在一些问题，例如，缺少具有合作社特点的鼓励农民合作机制方面的政策激励，多数是与其他经营主体相类同的产业政策，针对性不强，不能体现对合作社代表广大农民的专项帮扶。合作社是广大普通农民受益的经济组织，能够使广大普通农民直接受益，这一特点其他经营主体并不具备，理应得到特殊政策支持。特别应该强调的是，合作社政策支持的对象必须是真合作社，应严格禁止以合作社的名义支持假合作社。另外，当前合作社相关政策在财政补贴所有权属、各部门政策整合、中央和地方政策等多个方面存在不统一。建议以《农民专业合作社法》规定的分配原则为依据，量化各部门的资金支持，形成政策支持合力，促进合作社健康发展。支持合作社的政策标准要合法合规，过程要公开透明。哪个合作社符合标准就支持哪个合作社，优上劣下，一视同仁。
落实新《农民专业合作社法》是一项综合性工作，我相信，只要各级政府及相关部门互相配合，协调工作，以新《农民专业合作社法》为规范，坚持合作社的本质属性，鼓励农民改革创新，我国农民合作社建设就一定会循法治轨道发展，出现健康持续发展的新局面。
（作者系黑龙江省政府参事、中国合作经济学会副会长，原省委农村办公室、省农业委员会主任）
