2018年度食品安全法治十大事件

　　2018年是中国改革开放四十周年，也是国家食品安全监管体制新一轮改革优化的关键之年。为充分总结和宣传食品安全法治建设重要成果，秉持食品安全社会共治理念，创新工作机制，中国法学会食品安全法治研究中心联合中国人民大学食品安全治理协同创新中心、美团点评法律政策研究院共同评选，联合发布2018年度食品安全法治十大事件。三家评选单位联合推选候选素材20件，通过微信公众投票，将得票前十的候选素材确定为2018年度食品安全法治十大事件，并从法治角度对事件进行分析。

 

 

　　事件概况：

 

　　3月19日，中共中央关于印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）的通知（中发〔2018〕11号）正式发布。《方案》明确将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。中国食品安全监管进入市场监管新时代。

 

　　事件分析：

 

　　食品安全监管纳入市场监管体系，实行相对集中的监管模式，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。食品安全从分段监管向集中统一监管模式的转变，有利于食品安全监管效能的提升，为将食品生产经营许可等市场准入与商事主体登记制度改革有机衔接和有效协调奠定了基础。全国各级市场监管部门组建成立后，实现了一支队伍管市场，有利于统一执法规则和裁量标准，有利于改善营商环境，为切实保障食品安全，构建健康有序的食品行业环境奠定了制度基础。食品安全集中统一监管的改革走向，也符合食品安全法治建设的国际发展趋势。近年来，美国、新加坡等多个国家和地区，也持续探索食品安全统一高效监管新方案。这些经验也为中国食品安全监管模式的法治化探索提供了有益借鉴。当下的监管模式还需要进一步解决市场监管目标的多元性、监管方式推陈出新等问题。市场监管应突出保障消费者的利益，同时通过营造公平竞争的环境，在促进行业发展的同时更好地服务于消费者。

 

　　【专家点评】

 

　　这个事件非常重要，也具有积极意义。食品安全的相对集中监管可以在很大程度上解决以往存在的分段监管、九龙治水的问题。监管职责划分是必要的，但现实世界是一个连续统一体，职责划分必然会带来两大问题：一是职责之间如何合作；二是界限可能存在含混不清的情形。一般来说，监管机关履职有三方面的推动力，即人财物要素、责任要素、认知要素。在分段监管的情况下，人财物不能充分有效利用，存在一些浪费现象。从责任角度看，监管部门有在责任压力下履职尽责的情况，但也有在责任压力下相互推诿的情况。从认知角度看，会面临模糊地带谁应该负责的问题。比如，超市中制作食品的小作坊到底是生产领域还是流通领域？到底是质检部门管还是工商部门管？目前，相当程度的集中监管有助于解决这类问题。但是，必须认识到仍然存在外部分工合作的问题，比如食品安全监管部门与卫生部门、农业部门之间的分工合作。只有解决好外部分工合作问题，才能进一步提升食品监管效能。（沈岿 北京大学法学院教授）

 

　　全国人大常委会及时回应监管体制改革修改《食品安全法》

 

　　事件概况：

 

　　12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国产品质量法>等五部法律的决定》发布，明确对《食品安全法》中涉及的食品安全监管机构名称进行统一修改，以适应国家市场监管体制改革的需要。根据修改决定，《食品安全法》中的“食品药品监督管理”修改为“食品安全监督管理”，删除了部分条款中的“质量监督”，将部分条款中的“质量监督”修改为“食品安全监督管理”，将“环境保护”修改为“生态环境”。

 

　　事件分析：

 

　　2018年，国家食品安全监管体制进一步优化改革。食品安全监管职责整合并融入市场监管体系，成为市场监管的有机组成部分，药品监管职责与食品监管职责分离。在此背景下，2015年修订实施的《食品安全法》中有关食品安全监管部门的表述“食品药品监督管理”已经不符合体制改革后的客观情况。全国人大常委会通过修改法律的方式，对《食品安全法》中涉及的相关监管机构的表述进行了统一优化，“食品安全监督管理”的新表述，一方面反映出立法及时调整以适应客观实际的回应性特征，另一方面表述指向明确，可以很好地与后续监管体制的改革进行衔接。

 

　　【专家点评】

 

　　这次《食品安全法》修改把食品监管机构的名字和监管改革的成果一致起来，不只是改了名字，更重要的是体现了立法机关实现改革和立法同步推进，避免改革和立法两张皮的现象。这次修改提出监管转型的方向：统一监管、协同监管、信用监管、透明监管、勤勉监管、精准监管。好食品既是生产出来的，也是监管出来的，许多食品安全重大隐患都是因为监管失灵导致的。食品产业往前涉及农产品三农问题，往后涉及食品加工、流通、仓储以及冷冻、餐饮等相关产业，食品安全监管的重要性再怎么强调也不为过。食品安全监管要体现良法善治的理念，把优化营商环境和食品安全工作给统一起来，打造食品安全友好型的法治化营商环境。结合中办、国办出台的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，整合食品安全相关工作、农产品质量监管工作、食品安全监管工作，打造一个360度全方位、24小时全天候，信息共享、快捷高效、无缝对接、有机衔接、同频共振的食品安全监管工作机制。在监管过程中，既要注重公正考核、奖罚分明，也要动员社会各方面的资源，激活企业理性自治免疫系统，激活食品行业协会行业自律的自觉性，激活各个方面协同共治的积极性。（刘俊海 中国人民大学法学院教授、北京市食品药品安全法治研究会会长）

 

　　事件概况：

 

　　从2017年7月开始，国务院食品安全办、原国家食品药品监督管理总局联合工业和信息化部、公安部、商务部、海关总署、新闻出版广电总局、网信办等部门开展食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作。该项整治工作历时一年半，于2018年底进入收尾阶段。各级市场监管部门站在维护广大人民群众切身利益的政治高度，以落实食品、保健食品生产经营单位主体责任为主线，以治理欺诈和虚假宣传为重点，坚持问题导向，坚持重典治乱，着力强化监督检查，排查风险隐患，突出案件查办，深入宣传引导，促进社会共治，下大力气把整治工作组织好、实施好、落实好。在案件查办工作中，对违法违规线索纵横配合，上溯源头、下追终端，相关犯罪发现率大幅提高，打击更加精准集中。截至2019年2月，各地共查处案件5.8万余件（其中普通食品虚假宣传案件占比达94%以上），累计货值金额33.2亿元，配合公安机关抓获犯罪嫌疑人1.3万余名，陆续公布4批34起典型案件。深入科普宣传，集中组织“五进”科普宣传，共发放宣传资料1322万份，举办专题讲座1.64万场次，新华社、央视等媒体广泛报道。

 

　　事件分析：

 

　　专项整治工作在各地区、各相关部门高度重视、积极协作下，重拳出击，严惩食品、保健食品欺诈和虚假宣传行为，取得了显著成效。本次专项整治工作呈现出以下五个特点：一是坚持以人民为中心。人民群众对美好生活的需求是整治工作的动力源泉，整治工作呼应了群众诉求，回应了社会关切，切中了群众的“痛点”，提升了人民群众获得感和满意度。二是坚持问题导向。整治对象涵盖食品保健食品生产经营全环节，突出未经许可生产、经营、进口食品保健食品行为；产品标签虚假标识声称；利用网络、会议营销、电视购物、直销、电话营销等方式违法营销宣传、欺诈销售；未经审查发布保健食品广告以及发布虚假违法食品保健食品广告等4类违法违规行为。三是坚持开门整治。加大信息公开力度，将整治情况及时向社会发布，让广大人民群众、食品生产经营者、媒体以及社会各方面及时了解整治工作要干什么、在干什么、干得如何，增强整治工作全过程的公开性、透明度，增强群众参与的积极性、主动性。四是坚持打建结合。抓住典型案例，解剖麻雀，总结经验，形成解决面上问题的方式方法，从生产经营各环节入手，做到整治到哪里，日常监管就跟进到哪里，制度规范就建立到哪里，形成长效工作机制。五是坚持社会共治。强化社会监督，号召社会多元力量共同参与，引导行业组织自发行动，组织明察暗访，加强投诉举报，及时发现和消除风险隐患，积极营造社会共治氛围。虽然专项整治工作已经结束，然而针对食品、保健食品欺诈和虚假宣传行为的查处却容不得一丝一毫的懈怠，因为这项工作做得好不好直接关系到人民群众怎样看待食品安全问题，怎么认识政府的监管能力，直接关系到党和政府形象，关系人心向背。

 

　　【专家点评】

 

　　关于专项整治工作的成效，主要体现在以下五个方面：第一，有痛点。所谓有痛点，就是专项整治的原因，即告诉我们为什么要专项整治，这项工作与谁有关。毫无疑问，与人民有关。第二，有重点。所谓重点，说的是整治的对象。也就是说，我们到底要整治什么。整治的是关于食品安全的各个环节，与监管有关。第三，有亮点。所谓有亮点，就是整治的措施，也就是如何整治的问题，就是要全社会整治、开门整治。不仅加大了信息的公开力度，而且还将整治情况及时向社会发布，让人民群众、经营者、媒体和社会各方面都能了解整治的动态以及结果，这是此次专项整治的最大亮点。第四，有网点。这里说的是整治的目的，也就是通过整治最终要走向制度建设，不仅要治标，而且还要治本，要打建结合，通过个案实现制度建设的常态化。第五，有看点。所谓有看点，就是整治工作要着眼于长远，这里强调的是整治的目标，这个目标与未来有关。正如习近平总书记讲话中提到的，这项工作与我们的执政能力有关，与党和政府的形象有关，与国家的长治久安有关，更重要的是与依法治国的进程有关，特别重要的是与习近平新时代中国特色社会主义能否落到实处，能否走向长远有关。走向长远就是我们要完善立法、严格执法、公正司法、全民守法，这样才能使我们的专项整治真正走向长远。（刘桂明 中国法学会民主与法制社总编）

 

 

　　事件概况：

 

　　3月21日，原国家食品药品监管总局发布《关于打击食品生产销售违法犯罪的公告》（以下简称《公告》），再次强调食品生产者、经营者的食品安全责任。《公告》明确食品生产者要对其生产的食品安全承担全部法律责任，要严格按照注册批准和许可的生产工艺等技术要求组织生产，产品标签标识、说明书应当依法如实标注原料和成分，严禁在产品中添加药物，严禁添加非食用物质，严禁在标签说明书中明示或暗示疾病预防治疗功能，严禁在营销过程中有超出标签说明书文字内容的夸大宣传。存在上述行为的，可能涉嫌生产假药犯罪、生产有毒有害食品犯罪、诈骗犯罪等。生产者发现产品被假冒的应当及时报告，知情不报放任其侵害消费者权益的，承担相应法律责任。经营者销售食品必须能够说明来源，必须按《食品安全法》有关规定保留进货发票，必须对所销售的食品安全承担法律责任。凡销售假冒他人注册商标的食品，销售添加药物的食品，销售来源不明的食品，均可能涉嫌销售假药犯罪、销售有毒有害食品犯罪等。

 

　　事件分析：

 

　　《公告》的发布，是为了落实国务院食品安全办等9部门整治食品、保健食品欺诈和虚假宣传工作的有关要求，保障消费者合法权益。该《公告》对食品生产者、经营者、监督管理部门提出了明确要求，详细列举了可能构成违法犯罪的具体情形以及打击工作的重点，具有较强的指引作用。此外，《公告》除了重申《食品安全法》对食品生产经营者的责任，更是调动方方面面的力量，以形成打击食品安全违法犯罪的合力。一是食品生产者发现市场有其产品被假冒的，应当及时向当地食品药品监督管理部门报告。知道有人假冒其产品而不报告的，放任消费者利益受到侵害的，应当承担相应的法律责任。二是各地食品药品监督管理部门要加强日常监督检查和产品抽样检验。在本行政区域存在上述违法犯罪行为长期没有发现的，要追究相关公职人员的监管责任。三是公布举报投诉电话，欢迎社会各界向当地食品药品监督管理部门投诉举报，充分发挥了社会共治在打击食品生产销售违法犯罪行为中的作用。

 

　　【专家点评】

 

　　《公告》对继续强化打击食品安全领域违法犯罪行为，非常有意义：第一，有清晰的政策导向，即从严治理食品安全的基本导向非常明确，始终力度不减。第二，规制方向很明确。《公告》第一条、第二条、第三条把涉及到的主要规制方向放到食品生产者这一块，对食品生产者所要承担的责任规定的很清楚。第三，责任划分很清楚。《公告》第一条、第三条规定的生产者、销售者的责任非常清楚，尤其是第三条有一个很有意思的规定，即食品生产者发现市场有其产品是假冒的，应当及时向当地食品、药品监督管理部门报告。这个义务的确定有利于解决假冒商品等问题。第四，沟通机制进一步强化。《公告》第五条提到社会各界发现有虚假宣传食品和保健食品疾病预防功能的还有涉嫌非法添加药物的以及标签标志不合法违规行为的可以通过投诉电话向当地的食品、药品监督管理投诉。（时延安 中国人民大学国际交流处处长、刑事法律科学研究中心主任）

 

 

　　事件概况：

 

　　2018年1月1日起，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（以下简称《监管办法》）正式实施。《监管办法》在《食品安全法》和《网络食品安全违法行为查处办法》的基础上，进一步加强了网络餐饮服务食品安全监督管理，以保证餐饮食品安全和保障公众身体健康。该《办法》包括立法宗旨、适用范围、网络餐饮服务交易第三方平台提供者义务、通过第三方平台和自建网站提供餐饮服务的餐饮服务提供者义务、监督管理以及法律责任等内容。

 

　　事件分析：

 

　　《食品安全法》第62条为网络食品交易第三方平台管理责任提供了基本法律依据。根据该条规定，平台依法负有对入网食品生产经营者实名登记、审查食品经营许可证、及时制止与报告违法行为、发现严重违法行为立即停止提供平台服务等四项基本食品安全管理责任。《监管办法》以此为依据，进一步细化了入网餐饮服务提供者、网络餐饮服务第三方平台等相关主体的食品安全责任。网络餐饮服务与线下餐饮服务，均属于餐饮服务的范畴，二者只是在经营方式的差异。餐饮服务最终由线下餐饮服务提供者制作，由消费者在线下消费的核心特征没有改变。因此，餐饮服务食品安全应坚持“线上线下协同治理”的基本原则，一方面通过食品经营许可改革、小餐饮登记备案推进等综合方式解决餐饮行业准入难题；另一方面应适时出台餐饮服务食品安全的各类操作指引，督促、指导餐饮服务提供者更好地理解并履行进货查验义务，从业人员食品安全管理以及餐饮服务操作过程规范化等义务，以实现“线上线下”餐饮服务食品安全的协同提升。平台也应依法履行法定的食品安全管理责任，积极参与社会共治，运用大数据技术加强与监管部门的协同配合，在食品经营许可数据库对接等方面加强合作，共同推进“合作治理”。

 

　　【专家点评】

 

　　这个《办法》的出台具有非常重要的意义。第一，实现了更加精准的监管。从《食品安全法》作为龙头法、基本法的第62条、第131条构筑了一个网络食品安全监管的基本框架出发，到《网络食品安全违法行为查处办法》，再到更具体的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，可以看到立法不断精致化、具体化。尤其是把违法行为查处的思路变成一个全过程的监管思路，更加体现了更高层次的治理，而不简单是一种末端和下游的查处和打击。第二，该《办法》包括很多亮点内容。比如，它的监管对象不再是传统意义上的商品或者服务，而是一种商品内含着服务的综合体。对于这样一个规范对象的规制，它不仅仅需要传统的线下思维，也更需要一种对于中间环节的保护，这个《办法》抓住了新时代、新事物的特点。再比如说对于平台责任，有了公共治理的属性，打破了大陆法系传统的公法和私法的权利构造和逻辑，这回应了新时代，回应了新事物，回应了新的治理逻辑。第三，这个规章基本上做到了合法性的控制。有时候部门规章为了部门监管秩序的需要，很容易突破《立法法》或者单行的行政行为法的权限，比如处罚限度等等。但这个规章在合法性控制的问题上做的比较好，严格地按照《行政处罚法》关于规章设定处罚权的规定，也是一个合法性的审查坚持的比较好的立法文本。（王旭 中国人民大学法学院教授、院长助理）

 

 

　　事件概况：

 

　　近年来，北京、上海等地从地方法规、政府规章、地方标准、规范性文件等多层面出台了相关政策，支持和规范食品新业态发展。北京市市场监管局顺应新零售发展趋势，对于商业综合体等新经营形式，以及零售餐饮一体化等新业态，采取许可和监管联动审查模式，执法人员和审批人员统一现场办公，在保障新业态经营食品安全的同时，引入“容缺受理”机制，优化审批流程，为企业讲解政策，提供审批前指导，提升许可审批效率。6月26日，上海市闵行区市场监管局颁发了上海首张“共享厨房”食品经营许可证，一种全新的餐饮业态开始试营业。7月4日，上海市食品药品监管局发布《上海市食品经营领域进一步深化放管服改革优化营商环境十二条措施》，明确提出“支持新兴业态，包容审慎监管”。一方面，要求全市各受理窗口对于许可咨询、受理中遇到的新业态、新工艺，不能简单说不，应当向市食药监局报告。另一方面，加强政策的回应，及时制定新业态许可监管要求，制定服务和鼓励支持食品行业创新发展的指导意见。

 

　　事件分析：

 

　　近年来，以共享厨房、自动食品制售设备等为代表的食品新业态蓬勃发展。北京、上海等地食品安全监管部门，坚持包容审慎监管理念，依法推进新业态治理。企业的发展有赖于创新驱动，但创新的前沿性和突破性往往与滞后的法律、标准等要求不相兼容。监管部门坚持回应性监管理念，通过认真调研食品新业态新模式的实际情况，引入风险评估和专家评审等风险管理新模式，为更好地实现新业态新模式的食品安全风险控制、许可管理等量身定做规则和标准，指导企业更好地合规。这些做法，是近年来食品安全监管领域贯彻落实“放管服”改革的具体体现，为实现食品安全保障和行业健康提供了更好的法治保障，是监管部门善用法治思维和法治方式解决食品行业准入难题，提升监管靶向性的生动表现。

 

　　【专家点评】

 

　　事件本身涉及到网络食品、零售食品等，占4万亿餐饮业中1/20以上的市场份额，涉及千家万户尤其是青少年的饮食安全问题。这个事件入选本身具有重要意义。首先，新业态也要合规，要符合《食品安全法》及餐饮服务食品安全相关法规规范的要求。其次，新业态的监管还需要摸索。比如共享厨房，自动食品制售设备等，在国家相关监管规定的基础上，各地都在出台法规怎么样规范，如怎么样许可，怎么样审批。再次，还要引入风险评估。比如共享厨房，要有食品经营许可证，如果是某一个品牌的厨房责任非常清楚，但一个共享厨房平台有十家、二十家在经营，里面有一些共用的设施，这里面就有一些责任或者风险，所以风险评估要加强。（徐宝财 北京工商大学食品学院院长）

 

 

　　事件概况：

 

　　7月20日，国家市场监督管理总局发布修订后的《餐饮服务食品安全操作规范》（2018年第12号）（以下简称《规范》）。《规范》于10月1日起开始实施，适用于餐饮服务提供者（包括餐饮服务经营者和单位食堂等主体）的餐饮服务经营活动。《规范》鼓励和支持餐饮服务提供者采用先进的食品安全管理方法，建立餐饮服务食品安全管理体系，提高食品安全管理水平；鼓励餐饮服务提供者明示餐食的主要原料信息、餐食的数量或重量，开展“减油、减盐、减糖”行动，为消费者提供健康营养的餐食；鼓励餐饮服务提供者降低一次性餐饮具的使用量；鼓励餐饮服务提供者提示消费者开展光盘行动、减少浪费。

 

　　事件分析：

 

　　《规范》系原国家食品药品监督管理总局于2011年制定。新组建的国家市场监督管理总局对《规范》进行了修订，内容涉及餐饮服务场所、食品处理、清洁操作、餐用具保洁以及外卖配送等餐饮服务各个环节的标准和基本规范。与旧的《规范》对比，新《规范》紧跟时代发展，亮点纷呈。一是对当前飞速发展的网络餐饮及外卖服务，进一步明确了相关规范；二是强调全过程监管，不仅在就餐服务环节增加了很多内容，也在采购管理方面提出了不少明确要求，强调对供应方和原材料采购的管理；三是考虑餐饮业的复杂性，在规定具体要求之前，强调管理的一般原则和要求；四是强化体系管理，要求企业严格落实《食品安全法》的规定，建立食品安全自查制度、食品进货查验记录制度等，以制度作为管理的支撑；五是从强化餐饮安全迈向健康饮食，积极推进全民健康生活方式，鼓励餐饮服务提供者明示餐食的主要原料信息、餐食的数量或重量，开展“减油、减盐、减糖”行动，为消费者提供健康营养的餐食。总之，《规范》的修订对规范餐饮服务提供者经营行为，落实食品安全法律、法规、规章和规范性文件要求，履行食品安全主体责任，提升食品安全管理能力，保证餐饮食品安全，具有积极的指导意义。为配合《规范》的实施，国家市场监管总局还组织编写了《餐饮服务食品安全管理人员必备知识参考题库》，并要求各地食品药品监管部门在开展餐饮服务监督检查时，对食品安全管理人员抽查考试使用。

 

　　【专家点评】

 

　　这个事件是食品安全法治十大事件中唯一一个涉及到食品安全标准的。在食品安全法律治理体系当中，标准是非常重要的一个子系统，在助推食品安全健康治理过程中具有非常重要的意义。《规范》能够紧跟时代发展，亮点纷呈，入选的理由非常充分。（一）在内容上有很多创新。除了服务场所、食品安全、清洁操作、餐用具保洁以及外卖配送等各个环节的基本标准和详细操作规定外，《规范》贯彻了全过程监管的原则，在原材料采购、就餐服务环节增加了很多内容。这些内容可以用三个鼓励来概括：一是鼓励企业自身要建立一个食品安全的管理体系，提高食品安全的管理水平；二是鼓励原料信息的公开，并且开展减油、减盐、减糖行动；三是鼓励降低一次性餐具的使用量，提示消费者光盘行动，减少浪费。这些内容符合了时代的发展，有助于餐饮服务品质质量的提升，有助于满足消费者对健康的更高层次的需求。（二）向前端和后端都进行了扩展和延伸，前端如建立进货查验记录制度，后端的外卖配送等等都被纳入其中。随着百姓日常生活、工作节奏的变化和对饮食服务品质要求的不断提高，外出就餐和网络外卖已经成为新时代生活消费的新特点，因此，标准的制定修订工作也应该紧跟时代发展的需求，在保障立法质量的同时，不断提高立法的效率。（孙颖 中国政法大学民商法学院教授）

 

　　上海深入推进小餐饮备案管理为无证食品经营治理提供借鉴

 

　　事件概况：

 

　　3月14日，上海印发《上海市2018年无证无照食品经营治理工作方案》，将基本消除无证无照食品经营情况作为治理工作的基本目标。截至8月10日，全市16个区已基本消除无证无照食品经营的情况。在治理过程中，上海市食品安全监管部门坚持“疏堵结合、以疏为主，锁定存量、遏制增量，一些传统业态从方便群众生活的角度出发，创新监管方式方法，引导其规范发展”的原则，通过优化完善地方立法等方式，积极落实小餐饮登记备案管理制度。

 

　　事件分析：

 

　　小餐饮在一定程度上满足了群众日常饮食消费需求，但由于房屋属性等原因，一些小餐饮因无法办理营业执照而无法办理食品经营许可证，从而长期以来得不到有效监管。上海市委、市政府及食品安全监管部门，坚持通过精细化管理实施小餐饮的依法综合治理。一是坚持法治治理。根据《上海市食品安全条例》和《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法 （试行）》，“确有群众需求、不影响周边居民正常生活、有固定经营场所、符合食品安全和加工卫生要求”的小餐饮可以依法申请备案，且备案不需要提供营业执照。这一规定真正释放了制度红利，解决了小餐饮证照“获取难”的问题，将那些因房屋产权性质等“非食品安全因素”无法取得食品经营资质的小餐饮依法纳入了监管视野。二是坚持智慧监管。开发“小餐饮临时备案综合监管信息系统”，备案信息及时在网上公示并可公开查询，这也是全面推行许可及备案信息化的典型体现。三是加强事中事后监管。对小餐饮备案后加强日常监管，并建立严重违法违规行为的备案退出机制。四是允许备案后从事网络经营。允许小餐饮备案后从事线上线下经营，体现了监管积极拥抱网络经济的开放理念。截至2018年底，上海市共发放9000余张小餐饮备案证，很好地实现了坚守食品安全底线和留住城市“烟火气”的协调融合，是善用法治思维和法治方式优化餐饮服务食品安全治理的可复制可推广的典型经验。

 

　　【专家点评】

 

　　关于小餐饮、小作坊如何进行有效地管理，始终是一个实践难题。在《食品安全法》第36条对于食品生产加工的小作坊、食品摊贩等从事食品生产经营活动的提出了要求，同时也提到具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。也就是说，对这样一个监管中面临的难题要结合当地情况进行治理。民以食为天，从消费者的角度，消费者需要安全，需要便捷，需要特色，其中保证“舌尖上的安全”是首要的。上海印发的治理方案，实现了六个方面的齐抓共管：一是抓摸底和目标。根据无证照实体经营户的情况，拟定了关于许可、备案、取缔三张清单；二是抓关键群体，包括实体经营户、出租方、普通市民；三是抓综合治理，包括市场监管、公安、城管、环保、安监、商务等各方面力量；四是抓疏堵结合，给这些小餐饮以出路；五是强化社会共治；六是抓长效管理。这是从方案整体上来看的。再就是从法治建设上也形成了整体配套的法制建设，对于方案的落地起到了非常好的保障作用。一是通过上海市的食品安全条例做出了开放性、创设性的规定；二是出台了《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》作为具体的配套规定，其中有三个特点，一是规划布局和引导疏解相结合，对现存的无证照的小餐饮提出了三年的过渡措施；二是正面清单和负面清单相结合，把握食品安全、不扰民、环保三个红线，明确允许和禁止经营的基本要求；三是放宽准入与加强监管相结合，强化信用管理，鼓励社会共治等。对于未来，有三点建议：一是上海治理方案目标是小餐饮三年后通过引导实现正规化，这方面需要加强具体措施；二是对于备案后管理，要加强抽查力度和风险管控；三是要深入研究长效机制，以及在各地推广的方式方法。（陈剑 中国消费者协会法律与理论研究部主任）

 

　　事件概况：

 

　　10月10日，《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号）印发，明确在上海市浦东新区试点，并在更大范围复制推广的基础上在全国推开“证照分离”改革，确立了“直接取消审批”“取消审批，改为备案”“简化审批，实行告知承诺”“完善措施，优化准入服务”等四种改革方式。首批106项改革事项中，涉及食品生产许可、食品经营许可、小作坊和小餐饮经营许可、食品相关产品许可等内容，明确优化食品生产经营许可的准入服务，赋权县级市场监管部门探索小作坊和小餐饮的经营许可改革。11月9日，《市场监管总局关于加快推进食品经营许可改革工作的通知》印发，从试点推行“告知承诺制”、优化许可事项、缩短许可时限、全面推进许可信息化等方面推动食品经营许可改革。各地食品安全监管部门也通过推进食品安全地方立法、出台登记备案监管政策等，推进许可事项优化、小餐饮等小微业态登记备案管理等制度落实落地。

 

　　事件分析：

 

　　“证照分离”改革是党中央、国务院决策部署的优化市场营商环境、释放市场活力、创新政府管理方式的重大改革。在食品生产经营领域，各级食品安全监管部门以优化许可事项、简化许可程序、压缩许可事项、推进试点许可申请告知承诺制、推进小餐饮许可改备案等为重点，在保证食品安全底线的基础上，改革完善现有的食品生产经营资质管理制度。这些改革举措，是食品生产经营领域“放管服”改革的生动体现，标志着从“重事前准入管理向重事中事后监管”的监管理念的变化。改革举措中强调的推行许可申请、受理、审查、发证、查询等网上办理，不断完善并公开食品经营许可数据库等举措，有利于提升监管的信息化、智慧化水平。

 

　　【专家点评】

 

　　“证照分离”改革在2015年推行之初，我们就在思考如何在呼吁已久的食品行业得到体现。随着这项工作的深入推进，可以说全行业都在受益，消费者也受益。对于为数众多的小餐饮、小作坊而言，“证照分离”为他们松了绑，为他们加快发展提供了宽松的环境。国家统计局在统计食品生产企业时，往往统计的是规模以上企业，只有几万家，实际上为老百姓提供食品服务的可能是几十万家，小餐饮企业更多，中国烹饪协会公布的是460多万家，其他的小餐饮、路边摊更是不计其数。正是这些小餐饮、小作坊为老百姓提供着日常生活的保障。这些小餐饮、小作坊发展起来了，才能更好的服务于老百姓。

 

　　“证照分离”体现了食品安全监管理念轻审批、重监管的变化。对于食品经营领域来说，“证照分离”和其他的领域不一样，因为食品安全和国计民生息息相关，导致我们在食品安全领域的风险相对更高。食品产业链条长、品项多，影响食品安全的因素较多而复杂。尽管实行“证照分离”，轻的是审批，重的是监管。尤其是落实习近平总书记提出最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责——在最严格的监管方面，还有很大的提升空间。期待有更多的法治手段来强化监管，从制度层面保障“证照分离”工作深入推进。对此，作为媒体我们也将会持续跟进，挖掘典型，总结经验，及时报道，推动“证照分离”在保障食品安全方面发挥更大作用。（李涛  中国食品安全报社副社长、副总编辑）

 

　　事件概况：

 

　　10月28日，由中国人民大学食品安全治理协同创新中心、中国法学会食品安全法治研究中心主办，中国健康传媒集团、中国烹饪协会承办的食品安全法治论坛在京召开。此次会议聚焦“市场监管体制改革背景下的餐饮业态法治治理”，来自国家市场监管总局、最高人民检察院、地方食品安全监管部门、司法机关、高等院校、科研机构等150余位业内人士出席此次论坛。论坛开幕式上发布了《中国食品安全法治治理十年：2008-2018》主题报告，系统回顾了2008—2018年食品安全理念不断创新、体系不断完善、能力不断提升、效果不断超越的十年治理经验。闭幕式上发布了《中国食品安全法治论坛？北京共识》，包括四方面共识：一是食品安全是餐饮行业规范有序发展的底线；二是登记备案、规范提升等新的治理手段，成为解决餐饮行业证照获取难题、促进餐饮行业高质量发展的重要选择；三是“线上线下协同治理”成为餐饮服务食品安全保障的重要选项；四是“合作治理”的深入推进是餐饮行业食品安全治理水平不断提升的重要保障。

 

　　事件分析：

 

　　作为聚焦食品安全法治的论坛，中国食品安全法治论坛总结了中国食品安全法治从2008年至2018年期间治理理念不断创新、治理体系不断完善、治理能力不断提升、治理效果不断超越的十年治理经验。会议发布的四项基本共识，凝聚会议核心关切和研讨成果，指出加强餐饮行业准入改革、强化餐饮服务操作规范、强化合作共治、积极运用大数据技术提升智慧监管等解决路径。本次论坛参会主体广泛，学界、政界、业界的多元代表契合了食品安全社会共治的原则要求。会议主题聚焦餐饮行业食品安全法治治理，反映出：一是学界对于食品安全法治的研究从宏观转向微观，在理论联系实际的基础上跟进餐饮这一具体业务领域的执法、司法研究；二是无论中央主管部门还是地方政府及其主管部门都日益采用开放、互动、交流的方式促进食品安全监管的回应性和合作性；三是食品生产经营者和平台主体都在强化合规自觉性的同时借助对话、交流机制寻求与促进政府的合作监管，承担保障食品安全的法律责任和社会责任。

 

　　【专家点评】

 

　　这个事件选得非常好，前面事件涉及的都是某一个领域或者具体举措，这个事件相对来讲比较宏观，总结了中国食品安全法治从2008年至2018年期间的治理经验，中国食品安全法治论坛促共识、推共治意义重大。既然是10年治理经验的总结，全社会对食品安全最主要的共识也要有所体现，比如新时代在食品方面怎么满足人民对美好生活的向往，满足人民从吃饱到吃好的需求。还有一个比较重要的共识，我国食品安全的现状是怎样的？社会公众广泛关注。总体来看，我国食品安全基本有保障，但存在的问题不容乐观，与人民群众期盼还有较大差距。虽然食品安全没有零风险，但是监管必须零容忍。食品安全风险是一个大概率事件，这不仅适用我国，欧美发达国家目前也做不到食品安全零风险，这是国际社会的广泛共识。在食品安全领域，我们不能一出事就全盘否定，这对我国的社会稳定、食品行业健康发展不利。当然，对食品安全问题不能回避，监管必须正视问题，及时解决，一定要做到零容忍。在这方面，市场监管部门特别是基层压力大、履职风险大，应引起高度关注。我们了解到，全国食品行业市场主体1400多万户，全国市场监管系统干部队伍总共约70万人，而且食品安全监管只是市场监管部门职责的一部分，基层市场监管所大部分工作都放在食品安全监管方面，责任非常重。这么大压力，这么多市场主体，怎么让他们承担起食品安全监管重任？这里面应该有一个共识，就是要靠共治，食品安全单靠哪一个部门是做不到的，必须全社会共同努力。希望专家、媒体可以到基层去调研、采访，看一看基层的食品安全现状是什么，如何以“四个最严”为根本遵循，通过社会共治确保整个食品安全底线能够守住。（潘传龙 中国市场监管报社副总编）